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Conclusion

L’influence de l’Union européenne sur les politiques infra-communautaires

Quelle européanisation des politiques publiques ?
The Influence of the European Union on the infra-communitaries policies. Which Europeanization of the Public Policies ?
Henry Bakis, Charlotte Ullmann et Philippe Vidal
p. 259-270

Résumés

La question principale de cet article est celle de l’influence de la politique européenne sur les politiques infra-communautaires. L’européanisation et la convergence des politiques publiques recherchée par l’Europe sont les deux axes structurants de la démonstration.

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Texte intégral

  • 1 Benchmarking : Technique qui consiste à étudier les modes opératoires d’autres organisations afin d (...)
  • 2 Best-practices : Analyse la plus exhaustive possible des meilleures pratiques observées dans un dom (...)
  • 3 Ranking : Fait de classer des villes, des sites web, etc. dans une logique concurrentielle.
  • 4 Des organismes associatifs ou des sites se sont spécialisés pour désigner les territoires les plus (...)

1La politique européenne a permis de donner davantage de visibilité aux enjeux de la Société de l’information. Elle a porté le souffle de l’innovation dans le domaine des TIC, une innovation finalement davantage politique qu’économique. Elle a tenté de promouvoir, notamment à ses débuts (EU 93) une société de l’information faisant une place particulière à des préoccupations sociétales et a encouragé les acteurs à développer leur propre vision de la question en territorialisant leur démarche. Ainsi, des programmes européens comme RISI (96-99) et RISI+ (99-01) ont joué leur rôle dans la structuration des politiques publiques régionales en Europe. Parallèlement à cette politique communautaire, les Etats se sont dotés de leur propre arsenal méthodologique pour mettre en place leur cadre de réflexion et d’actions. Si dans certains cas, comme la France, l’approche idéologique est patente (équité, politique d’intérêt général), dans d’autres comme pour les nouveaux pays entrants (Lettonie par exemple), c’est le pragmatisme qui agit : cette thématique transversale est l’occasion de moderniser leurs politiques publiques et leur permet de jouer la carte de l’innovation technologique. Finalement, la politique européenne toujours présente d’une façon ou d’une autre dans les politiques infra-communautaires a permis l’éclosion de différents scenarii via un processus ni strictement descendant (top down), ni typiquement remontant (bottom up). On est en prise, comme dans bien d’autres domaines à une gouvernance multi-niveaux (HO 02) où l’Europe crée un nouveau contexte cognitif et normatif et où les Etats et les territoires s’en saisissent, parfois de façon singulière, pour renforcer leur légitimité démocratique par le portage de l’innovation et du progrès social et économique. Une autre tendance claire de l’influence européenne sur les politiques est celle du lancement de programmes qui s’adressent aux collectivités les mieux averties qui s’y insèrent et récoltent des fonds européens (VI 07). L’effet boule de neige agit sur ceux qui ne se sont pas encore engagés sur le dossier phare de l’innovation, une dynamique rythmée par les exercices réguliers de benchmarking1 ou de best-practices2 et par la pression du ranking3 qui s’exerce désormais sur les territoires en les classant comme étant plus ou moins avancées dans la société de l’information4.

2Cet enchevêtrement de politiques publiques a finalement abouti, quel que soit le niveau « d’imprégnation » au cadre européen, à la production d’un référentiel d’action partagé par l’ensemble des pays membres de l’Union autour du triptyque : dotation d’infrastructure et d’équipements/production de services et de contenus/encouragement, évaluation et observation des usages.

3De ce processus de co-construction, il ne ressort pas de modèle européen de société de l’information, finalement plus pour des raisons exogènes qu’endogènes liées à la concurrence exercée notamment par d’autres pays leaders de la société de l’information (Etats- Unis, Japon, Corée). On constate aujourd’hui que les territoires des Etats-membres, y compris les nouveaux entrants se sont engagés de façon volontariste sur le dossier TIC.

4Plus que l’émergence d’un modèle européen de société de l’information, l’ensemble des études de cas rassemblées dans ce numéro interroge finalement en creux un autre objectif de la politique européenne, qui est l’objectif de convergence recherché depuis la création de l’Europe politique. Les TIC sont alors un levier, parmi d’autres, d’intégration européenne (CA 07).

5C’est l’axe de réflexion sur lequel nous souhaitons placer cette conclusion en revenant sur ce processus de convergence européenne et ses mécanismes variés :

  • l’hypothèse d’un référentiel européen en matière de société de l’information ;

  • l’imprégnation éventuelle de ce référentiel par les pays-membres et leurs régions ;

  • l’influence du système institutionnel (fédéral/décentralisé/centralisé) sur le développement de politiques publiques incitatives en matière de société de l’information au sein des territoires ;

  • le quatrième apporte un regard différent, plus fondé sur des indicateurs quantitatifs, sur les sociétés informationnelles en Europe.

L’hypothèse d’un référentiel européen sur la société de l’information

6Même si l’on occulte les premières réflexions tâtonnantes des années 1980, l’intérêt de l’Union Européenne (UE) pour la Société de l’information s’est affiché ni plus tôt, ni plus tard que les États-Unis, qui ont lancé leur plan stratégique (NII) dédié aux infrastructures de télécommunication en 1993. Le Livre Blanc de Jacques Delors (EU 93) suivi en 1994 du rapport Bangemman (BA 94) annonciateur de la démarche programmatique du milieu des années 90 témoigne que le retard éventuel que l’Europe accuserait aujourd’hui vis-à-vis des Etats-Unis, notamment dans le domaine de l’économie des TIC ne serait pas du à une erreur d’allumage.

7Le déclenchement de la politique européenne était au contraire porteur d’ambitions sociétales (FE1 07). Il ressort que l’Europe a développé un vrai projet de société européenne à partir des TIC. Son approche était moins strictement infrastructurelle qu’aux Etats-Unis et sa politique était adossée à un référentiel fort. Les télécommunications en général et l’Internet en particulier ne relevaient pas d’une logique stricte de réseaux mais constituaient un enjeu de société à part entière. Lorsque l’Europe évoquait le nécessaire équipement des territoires en infrastructures de télécommunications à haut-débit, via le fameux concept de « fracture numérique », elle le faisait au nom de l’équité entre les individus et entre les territoires. L’Europe promouvait ainsi un modèle social fondé sur le respect de la diversité et la lutte contre les écarts de développement parmi ses pays membres.

8Toutefois, le passage au troisième millénaire marque une inflexion nette du référentiel d’intervention de l’Europe en matière de TIC. Après la libéralisation du secteur des télécommunications (1996-1998) où la Commission introduit un nouveau cadre réglementaire appelé « paquet télécoms » et l’éclatement de la bulle Internet (2000), on assiste à une diversification des enjeux à la fois économiques, sociétaux et sécuritaires. La stratégie de Lisbonne définie en 1999 marque alors un tournant par rapport au modèle sociétal d’origine. Elle fixe des orientations de performance pour les Etats-membres et soutient un référentiel économique et concurrentiel. La non clarification d’un service minimum de couverture de l’accès Internet creuse d’une certaine façon les inégalités et les fractures sociales et territoriales numériques. La question de la qualité du service se pose aussi sur des technologies de plus en plus convergentes (téléphone, Internet, télévision).

9La stratégie de Lisbonne constitue désormais la politique européenne de référence, à partir de laquelle se déclinent les plans eEurope (2002, 2005, 2010). Viviane Reding (EU 04), commissaire en charge de la Société de l’information et des médias, qualifie cette stratégie de « politique des politiques fournissant un cadre d’action orienté vers des objectifs communs permettant d’évaluer périodiquement l’état de l’Union ». Finalement, la nouvelle stratégie européenne baptisée i2010, ne traduit pas vraiment une montée en puissance des ambitions de la commission (FE 07). Au contraire, on constate finalement un appétit en baisse, un retour en arrière, faute de résultats probants de la stratégie de Lisbonne. Le référentiel européen qui aurait pu être sociétal nage désormais entre deux eaux.

Quelle empreinte de la politique européenne sur celles des territoires infra-communautaires ?

10Le projet européen n’est toutefois pas sans impacts sur les politiques nationales et infra- nationales. Il fixe le champ des possibles (plan eEurope). Les gouvernements nationaux choisissent les grands axes de leurs actions nationales dans un cadre cognitif et normatif défini au niveau européen, dans un premier temps, symbolisé par différents rapports européens (livres blancs) dans un second, par la stratégie de Lisbonne. Les autorités territoriales réduisent le champ d’action et se concentrent de façon plus opérationnelle sur un ou quelques « créneaux » d’actions prioritaires mais adhèrent aux objectifs de compétition territoriale à l’échelle de l’Europe élargie.

11Sur le fond, les priorités politiques des nations ont évolué, en suivant un peu le modèle européen. En effet, les priorités sociales et territoriales ont progressivement laissé la place à des objectifs de développement économique, de concurrence et d’excellence. Sur la forme, on assiste depuis les années 80 à une remise en perspective du rôle et du modèle d’intervention des Etats. Cela se traduit par le passage d’une logique de programmation nationale à logique de projets de territoires. Ainsi, le dégagement progressif des Etats se traduit, en parallèle, par la montée en charge des responsabilités des autorités territoriales.

12Dans une assez large mesure, ce constat est à mettre au crédit des efforts déployés par l’Europe. Pour le premier constat, celui de la nécessité de passer d’une approche fortement sociétale à une démarche davantage fondée sur la compétitivité des territoires, l’influence est patente. La plupart des pays qui ont très tôt investi ce champ des TIC comme la France ou l’Espagne par exemple, ont opéré ce changement sensiblement au même moment (à partir de 2000). Ceux qui se sont engagés un peu plus tard (les nouveaux entrants), ont rejoint assez naturellement ces problématiques économiques, faisant l’impasse sur les enjeux sociétaux.

13Dans ce premier cas de figure, l’Europe a semble-t-il donné le la. L’influence de l’Europe quant au constat d’une marge de manœuvre toujours plus grande gagnée par les collectivités territoriales des pays membres, n’est sans aucun doute pas neutre non plus. Il faut rappeler tous les efforts qu’elle a déployés, notamment via la politique de la DG REGIO et de la DG société de l’information pour permettre aux territoires de dégager leur propre vision de la société de l’information à une échelle régionale. Ce constat peut surtout se vérifier auprès des pays à tradition fédérale (Espagne, Allemagne) mais l’influence se mesure aussi très fortement au sein d’un pays comme la France où les velléités décentralisatrices de certains territoires ont trouvé là matière à travailler. Pour le cas de la ville de Parthenay, l’article montre combien l’Europe a été un déclencheur de l’expérimentation, non seulement d’un point de vue budgétaire mais aussi au niveau du mode opératoire utilisé (VI 07).

14Que ce soit au niveau de l’orientation des politiques ou même au niveau du mode opératoire privilégié par les exécutifs intra-communautaires, l’Europe a donc stimulé les démarches engagées au sein des territoires. C’est peut-être à ce niveau, finalement, que le cadre européen a agi : préparer intellectuellement les collectivités territoriales autant que les Etats à affronter la compétitivité internationale dans ce domaine si volatile des TIC.

Des modèles institutionnels qui s’accommodent de l’appui européen

15Quel que soit le modèle politique, l’action des gouvernements européens s’inscrit vraisemblablement partout dans une double logique : il s’agit de renforcer les prérogatives des autorités locales tout en gardant un certain degré de contrôle stratégique. La tendance est au développement de relations intergouvernementales verticales et horizontales et à la collaboration d’acteurs privés dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques. Le mode d’autorité devient plus coopératif que hiérarchique mais peut générer des problèmes de coordination et éventuellement de légitimité. C’est là que la variable institutionnelle intervient et introduit certainement quelques différences d’approches.

16Les pays qui s’appuient sur un système fédéral comme l’Espagne ou l’Allemagne sont généralement très innovants. En effet, dans ces deux pays, il existe des régies d’électricité qui prennent la compétence télécoms et développent des réseaux haut débit ou participent à la mise en concurrence des technologies (ADSL versus câble ou Courant porteur en ligne). Dans la même logique, les régions autonomes et les länder utilisent les TIC pour moderniser les services publics, notamment dans le domaine de l’e-administration. En Espagne, Angela Lopez et Fernando Tricas soulignent l’émergence des « digital cities », émergence qui illustre la mobilisation massive des collectivités locales souhaitant développer des domaines d’excellence (LOP 07). Les auteurs, Andreas Koch et Florian Schweinle montrent que l’Allemagne a construit sa politique nationale en reprenant les thèmes définis par le plan e-Europe : e- government, e-health, e-business. Mais tous les länder ne s’investissent pas dans le domaine des TIC, puisque les auteurs soulignent la coexistence de régions proactives et d’autres plus passives (KO 07). Il n’y a évidemment pas d’automatisation entre modèle institutionnel fédéral ou régionaliste et développement d’une société de l’information régionale dynamique.

17Dans des systèmes plus décentralisés, comme en France ou en Italie, il existe en fin de compte une certaine ambiguïté sur le « qui fait quoi ». L’Etat se positionne en chef de file stratégique mais délègue davantage la mise en œuvre aux acteurs locaux, sans pour autant transférer les ressources nécessaires (compétences, financements). Ainsi, Guillaume Coté et Daniel Latouche insistent sur l’absence d’une « feuille de route » clairement tracée par l’État et constatent le « virage local de la Société de l’Information » (CO 07). Ainsi, les Régions françaises sont certainement le niveau de collectivité qui a le plus systématiquement et le plus tôt investi cette question (UL 07), tandis que des villes en France se sont clairement positionnées dans une perspective de leadership, à l’image de Parthenay Ville Numérisée qui a réussi à perpétuer son statut expérimental sans pour autant focaliser sur ce seul aspect (VI 07). En tout état de cause, les acteurs locaux apparaissent véritablement comme les moteurs du changement, et arrivent aujourd’hui à trouver des points de rencontre avec les préoccupations nationales qui elles aussi ont gagné en maturité. Le modèle décentralisé à la française s’est finalement assez bien accommodé de l’appui européen, d’abord en laissant aux territoires la possibilité de saisir les opportunités communautaires, puis en les « réinfiltrant » de l’intérieur après que l’Etat se soit effectivement doté d’une stratégie digne de ce nom.

18Parmi les modèles plus centralisés, on trouve notamment des pays de petite taille (Suède, Irlande, Ecosse et Royaume-Uni, Lettonie) où le développement des TIC se fait relativement rapidement. En effet, Sten Lorentzon montre qu’en Suède, les communautés locales comme Ronneby ou Sotenäs, se sont rapidement emparés des TIC comme outil de reconversion industrielle vers la révolution numérique (« from ironwork to brainwork ») (LOR 07).

19Cependant, les nouveaux Etats membres de l’Europe sont dans une logique de rattrapage. Comme le montrent l’article de Claudio Feijoo, Jose-Luis Gomez-Barroso, Edwin Karnitis et Sergio Ramos, avec 42 % de la population couverte par Internet, la Lettonie souhaite accélérer sa politique de développement (The e-Latvia Program) d’abord au niveau de l’accessibilité des réseaux ensuite de l’ouverture de son marché (ouvert à la concurrence depuis janvier 2003) (FE2 07). Dans le cas de l’Irlande, Conor Mac Caffery montre que le gouvernement crée des structures nationales de référence (Commission de recherche de la Société de l’Information, Unité de décision politique du Cabinet du Premier Ministre) et investit financièrement dans tous les domaines : recherche (2,5 M€), éducation (68 M€), économie (200 M€ dans le e-commerce), administration, infrastructures haut débit (140 M€) (CAF 07). Le Royaume-Uni, pour sa part, est un pays à tradition centralisée qui a, depuis les lois de dévolution de 1998, laissé une assez grande marge de manœuvre aux nations qui le composent. Il a adopté, dans le domaine de la société de l’information une centralisation à géométrie variable permettant à l’Ecosse, par exemple de promouvoir ses propres initiatives (CG 07).

20Les caractéristiques politiques et institutionnelles propres à chaque pays sont donc déterminantes pour comprendre les modalités d’appropriation de la politique européenne des TIC. Traitant des politiques environnementales et de transport routier et ferroviaire, Knill et Lehmkuhl (KN 99) avaient déjà montré que l’européanisation se réalisait de façon variée, d’abord selon que les politiques européennes étaient plus ou moins régulatives (positive integration, negative integration, framing inegration), ensuite, selon que les caractéristiques propres à chacun des systèmes nationaux étaient plus ou moins en adéquation avec les orientations européennes. Bien que cette approche descendante et institutionnelle tende à négliger les capacités stratégiques des acteurs, elle affirme que l’européanisation est un processus dynamique et interactif entre Commission et systèmes infra-communautaires (tant les Etats que les niveaux de décision régionaux et locaux). Dans le cas des TIC, la politique européenne demeure assez floue pour laisser s’exprimer les caractères nationaux. Chacun, selon ses règles institutionnelles, ses logiques d’organisation, son histoire, ses contraintes et ses ressources et ses capacités de mobilisation a su prendre de l’Europe les éléments dont il avait besoin. Le modèle fédéral a été celui qui a été le plus directement en phase avec la politique de la Commission. Le modèle décentralisé a trouvé en l’Europe un partenaire financier important, tandis que dans le modèle centralisé, le pragmatisme a dominé, en laissant aux territoires la possibilité de recourir à l’aide européenne et de développer leur vision spécifique de la société de l’information.

La convergence dans le domaine de la société de l’information reste un objectif à atteindre

21Le souci de l’Europe dans la mise en place de ses politiques publiques sectorielles reste au moins celui de la convergence. Le domaine de la société de l’information n’y échappe pas. L’action publique était dans cet ouvrage envisagée comme la variable permettant d’évoquer un modèle européen de société de l’information d’un point de vue politique. La question peut également se poser sur la base d’autres indicateurs interrogeant la pénétration des TIC au sein de l’Union par le niveau de connectivité (réseaux haut débit), d’équipement (téléphones portables, serveurs), ou encore de l’usage (noms de domaines, utilisateurs d’Internet, etc.). Les deux cartes ci-dessous (carte 1 et carte 2) apportent des éclairages sur la façon dont la société de l’information est en train de se construire à l’échelle européenne. Elles illustrent finalement une double idée. D’abord, il ressort qu’il existe une réelle diversité des situations entre les pays européens. La carte 1 montre que le nombre d’internautes se situe en Europe sensiblement au même niveau qu’au Japon et légèrement en retrait par rapport à l’Amérique du Nord. En tout cas, il se dégage une certaine homogénéité des situations de l’Europe plutôt en avance sur le reste du monde si l’on occulte les deux autres blocs de la Triade. Le zoom sur l’Europe permet de tirer un tout autre constat. Il existe en nombre d’internautes des pays beaucoup mieux dotés que d’autres. Il n’y a rien de comparable par exemple entre la Suède et la Grèce, les deux pays se situant aux deux extrémités du spectre.

22Ce constat d’une certaine homogénéité vis-à-vis du monde et d’une diversité lorsqu’on examine plus finement les situations sur le continent européen est également valable lorsqu’on s’intéresse au coût d’accessibilité au téléphone mobile (carte 2). Il s’avère que l’Europe fait une nouvelle fois partie des territoires où l’accessibilité au téléphone portable est aisée. Le « retard » avec l’Amérique du nord est toujours là et sa situation est comparable à celle du Japon. Mais le contraste est saisissant avec l’Afrique ou une partie de l’Amérique Latine ou l’Inde. Encore une fois, le coût que représente le téléphone dans le panier moyen de l’européen est assez différent selon que l’on vive en Norvège où il est le plus léger ou en Bulgarie où il est le plus lourd. L’Europe présente donc ici aussi des situations très inégales.

Carte 1 : Les Internautes dans le monde et en Europe

Carte 1 : Les Internautes dans le monde et en Europe

Carte 2 : Le coût du téléphone mobile dans le monde et en Europe

Carte 2 : Le coût du téléphone mobile dans le monde et en Europe

Conclusions et perspectives

23On peut s’interroger sur l’origine des référentiels de la politique européenne, d’abord définie à partir des documents stratégiques remis à l’Europe, écrits par les différents pays- membres. Les pays eux-mêmes remettent ensuite en question leurs stratégies pour mieux suivre les directives fixées par la Commission.

24Le modèle européen s’inscrit alors dans un processus d’auto-construction, d’interactivité, voire même d’émulation réciproque. Ainsi, le quant-à-soi des pays européens est permanent et s’exprime souvent en fonction de rationalités très singulières.

25L’article de Diane Louise Lassonde est d’ailleurs assez éclairant dans le domaine de la solidarité numérique. S’il met en lumière le rôle des collectivités locales et leur engagement concret dans des projets de solidarité numérique à travers la coopération décentralisée, il montre aussi combien les voix européennes peuvent être parfois timides et même discordantes sur un sujet qui n’apparaît pourtant pas a priori comme politiquement sensible (LA 07).

26Au final, il est très prématuré de parler de modèle européen de société de l’information. Il ne semble pas que les acteurs, dans ce domaine, soient enclins à s’accorder sur un seul et même référentiel même s’ils partagent souvent des façons de faire rendues possibles par l’inscription dans des programmes européens pourvoyeurs de financements. Plus que de modèle européen, il est sans doute possible de parler d’un processus d’acculturation européenne vers un modèle de développement qui reste toujours en construction.

27De fait, cette question de la société de l’information ne dénote guère avec les difficultés récurrentes propres à la construction européenne.

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Bibliographie

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Notes

1 Benchmarking : Technique qui consiste à étudier les modes opératoires d’autres organisations afin de s’en inspirer et d’en retirer le meilleur.

2 Best-practices : Analyse la plus exhaustive possible des meilleures pratiques observées dans un domaine afin de les reproduire pour son propre compte.

3 Ranking : Fait de classer des villes, des sites web, etc. dans une logique concurrentielle.

4 Des organismes associatifs ou des sites se sont spécialisés pour désigner les territoires les plus en avance dans la société de l’information. C’est le cas de l’association Label Ville Internet en France qui classe les villes françaises les plus performantes dans le domaine du web public territorial : (http://www.villes-internet.net/) ou encore à une échelle internationale le site web Dailywireless qui a récemment publié les 10 villes les plus connectées au monde (http://www.dailywireless.com/features/most-connected-cities-030607/).

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Table des illustrations

Titre Carte 1 : Les Internautes dans le monde et en Europe
URL http://netcom.revues.org/docannexe/image/2485/img-1.jpg
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Titre Carte 2 : Le coût du téléphone mobile dans le monde et en Europe
URL http://netcom.revues.org/docannexe/image/2485/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 53k
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Pour citer cet article

Référence papier

Henry Bakis, Charlotte Ullmann et Philippe Vidal, « L’influence de l’Union européenne sur les politiques infra-communautaires », Netcom, 21-1/2 | 2007, 259-270.

Référence électronique

Henry Bakis, Charlotte Ullmann et Philippe Vidal, « L’influence de l’Union européenne sur les politiques infra-communautaires », Netcom [En ligne], 21-1/2 | 2007, mis en ligne le 15 décembre 2016, consulté le 22 octobre 2017. URL : http://netcom.revues.org/2485 ; DOI : 10.4000/netcom.2485

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Auteurs

Henry Bakis

Equipe « Mutations des Territoires en Europe », Université de Montpellier III.

Articles du même auteur

Charlotte Ullmann

Docteur en géographie. CRIA – Institut de géographie, Paris 1 Panthéon Sorbonne. CDC – Département Développement Numérique des Territoires. charlotte.ullmann@cdc-mercure.fr

Articles du même auteur

Philippe Vidal

Maître de conférences en Géographie et Aménagement, Université du Havre, 25 rue Philippe LEBON 76600 Le Havre, UMR IDEES/CIRTAI - CNRS 6228, philippe.vidal@univ-lehavre.fr

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