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Quatrième partie - Le modèle centralisé

Le modèle de la société de l’information au Royaume-Uni et en Écosse

Entre centralisation et autonomie régionale
Lise-Marie Couronne-Geary
p. 189-208

Résumés

Tony Blair, en se saisissant dès son arrivée au pouvoir de l’enjeu que représentent les technologies de l’information et de la communication et pour appuyer son programme de réformes institutionnelles et de réformes des services publics, a fait de l’Etat l’acteur essentiel du modèle britannique de la société de l’information. Mais si la centralisation est un trait indéniable et caractéristique de ce modèle, cette centralisation est, en réalité, à géométrie variable : elle s’avère différente selon les champs d’action concernés (régulation du marché ou développement de l’apprentissage en ligne) et, plus étonnamment, selon les territoires du royaume.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Prime Minister’s Strategy Unit (2005), p. 3.

1Au printemps 2005, le Premier Ministre britannique dressait le bilan des différentes initiatives gouvernementales visant à développer la société de l’information au Royaume-Uni depuis 1997. Il lançait comme nouveaux défis de devenir le leader mondial dans l’excellence numérique et la première nation à faire disparaître la fracture numérique1. Bénéficiant d’un marché des télécommunications libéralisé dès 1984 – fait exceptionnel parmi les pays européens -, le Royaume-Uni est entré de plain-pied dans la société de l’information avec l’arrivée au pouvoir du New Labour de Tony Blair, qui y a vu une occasion de lier ensemble différents enjeux : enjeux économiques et sociaux, mais aussi réforme de l’Etat et des services publics.

  • 2 L’équivalent du terme de ministère.

2Le développement de cette société de l’information a été possible grâce au rôle moteur de l’autorité publique centrale, qui assure une triple fonction : d’une part celle de régulateur, le parlement britannique de Westminster conservant un pouvoir exclusif de législation dans ce domaine ; d’autre part celle de l’inspirateur, au travers de la constitution d’équipes stratégiques chargées de l’élaboration des politiques publiques au sein des deux principaux government departments2 que sont le DTI (Department of Trade and Industry, soit un ministère des affaires économiques prenant en charge le commerce, l’industrie, les services, l’énergie, les investissements étrangers, etc.) et le Cabinet Office (sorte de secrétariat général du gouvernement) ; enfin celle de recruteur, avec la mise en place de systèmes de financement et de prix valorisant les projets locaux et régionaux qui s’inscrivent dans les directives officielles.

3Dans ce modèle britannique de la société de l’information, les éléments de centralisation sont donc nombreux et puissants ; toutefois ce caractère centralisé est inégalement présent. Indéniable en matière de régulation du secteur des nouvelles technologies pour des raisons d’unicité du marché, il semble moins affirmé lorsqu’il s’agit de décider des stratégies publiques en matière de stimulation de la demande par exemple, laissant ainsi une marge d’initiative et d’innovation à d’autres acteurs publics. De même, si l’Etat peut imposer ses vues en Angleterre, où les structures régionales sont encore faibles et les structures locales n’ont pas toujours les moyens, ne serait-ce qu’en termes de ressources humaines, de faire valoir leurs préférences dans ce domaine, il opte pour une attitude plus souple dans les autres territoires du royaume, en Ecosse notamment. Se dessine alors un modèle à centralisation variable, en fonction de ce que l’on pourrait appeler un paradigme territorial - modèle que nous allons tenter de décrypter ici.

4Après avoir brièvement rappelé le fonctionnement particulier de l’Etat unitaire plurinational britannique depuis le vote des lois de dévolution de 1998, nous explorerons les différents rôles de l’autorité publique centrale, avant de mettre en avant le caractère relativement souple de ce modèle de société de l’information, en nous intéressant à la marge de manœuvre dont bénéficie le gouvernement écossais récemment constitué, pour promouvoir des initiatives spécifiques.

L’autorité publique au Royaume-Uni : un système de gouvernement à géométrie variable

Un Etat unitaire plurinational…

  • 3 Nom donné au gouvernement de Sa Majesté.

5Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord est un Etat unitaire : la souveraineté du parlement de Westminster, au sein duquel siègent les représentants de tous les citoyens du royaume, désignés selon un système électoral majoritaire (first-past-the-post), est absolue. Le prime minister, chef du Cabinet3 n’est autre que le chef de la majorité parlementaire.

6Le Royaume-Uni est également un Etat plurinational : il reconnaît l’existence de quatre nations (anglaise, écossaise, galloise et nord-irlandaise), et d’un certain nombre de spécificités culturelles qui vont avec. On y trouve ainsi plusieurs langues (dont le Gallois) et Eglises officielles (par exemple l’Eglise d’Ecosse, non anglicane) ; différents systèmes juridiques (l’anglais à base de droit coutumier et l’écossais à base de droit romain écrit) ; plusieurs championnats et équipes nationales (avec leur propre hymne) ; et même des billets émis par d’autres banques que la Banque d’Angleterre (trois banques écossaises ont conservé le droit de battre monnaie, notamment la Royal Bank of Scotland).

  • 4 Selon la formule de S. Rokkan et D. Urwin (1983).
  • 5 Le préambule de la constitution souligne le devoir de protection de « tous les Espagnols et [d]es p (...)

7En cela, il se distingue nettement de l’Etat-nation unitaire qu’est la France, pour apparaître davantage comme un « Etat-union4 », issu non pas tant de l’assimilation de ses différents éléments constitutifs à l’Angleterre, la nation « dominante » (83,7 % de la population en 2004), que de leur intégration progressive et plus ou moins négociée, au sein d’une vaste structure britannique. La reconnaissance de ce caractère plurinational n’est certes pas aussi officielle que peut l’être celle faite aux peuples espagnols dans le texte constitutionnel de 19785 - les Britanniques n’ayant pas à proprement parler de constitution écrite -, elle n’en est pas moins évidente, et contribue à expliquer le pragmatisme qui, malgré quelques exceptions géographiques (Ulster) ou historiques notables (la « période Thatcher » de 1979 à 1990), a largement prévalu dans la gestion des différents territoires du royaume.

8Au total, cet Etat unitaire, plurinational et souvent pragmatique, connaît un système de gouvernement hybride, marqué à la fois par une centralisation écrasante dans certains domaines (notamment en matière de finances publiques) et une décentralisation surprenante dans d’autres (par exemple, en matière d’éducation ou de santé) ; le tout étant rendu obscur par la quasi absence de règle écrite, la prédominance de conventions plus ou moins tacites et justifiées, et la discrète mais puissante culture de négociation et de consensus que partagent ministères et administrations des quatre coins du pays.

9Depuis la fin de la décennie 1990 et les réformes institutionnelles mises en place dès le premier gouvernement Blair, les choses se sont clarifiées. Le vote de lois de dévolution, pour l’Ecosse (Scotland Act 1998), le Pays de Galles (Government of Wales Act 1998) ainsi que l’Irlande du Nord (Good Friday Agreement de 1998, suspendu entre le 14 octobre 2002 et le 15 mai 2006) a notamment permis de mieux saisir les modalités du fonctionnement territorial de l’autorité publique au Royaume-Uni, faisant apparaître cette dernière comme une construction à étages et à volume variable.

Figure 1 : Le fonctionnement de l’autorité publique au Royaume-Uni : un système à géométrie variable

Figure 1 : Le fonctionnement de l’autorité publique au Royaume-Uni : un système à géométrie variable

Réalisation : L.-M. Couronne-Geary.

…en cours de dévolution

10Comme la montre la figure 1, la dévolution est un processus multiforme, qui peut être à la fois synonyme de décentralisation administrative (niveau 1+) comme d’autonomie politique (niveaux 2 et 3). En effet, certaines fonctions législatives et certains domaines de compétence (ceux dits dévolus) sont transférés à de nouvelles institutions politiques, élues au suffrage universel direct, le parlement écossais et l’assemblée nationale galloise. Le pouvoir exécutif correspondant est confié respectivement au gouvernement écossais (Scottish Executive) et au gouvernement de l’assemblée galloise (Assembly Cabinet), tous deux dirigés par un first minister. Toutes ces nouvelles institutions ainsi créées restent officiellement subordonnées à Westminster, qui conserve une souveraineté absolue. L’Etat britannique, tout en adoptant un mode de fonctionnement proche de celui d’une fédération, reste donc un Etat unitaire.

11La figure 1 met en lumière deux aspects importants du fonctionnement territorial de l’autorité publique britannique. Il montre d’une part son caractère dynamique ou évolutif (certains diront instable) : la dévolution est un processus (et non un simple événement) qui est relativement ouvert, car seules les compétences réservées sont définies par la loi (figure 2).

Figure 2 : Les compétences réservées à Westminster

Figure 2 : Les compétences réservées à Westminster

12Tout ce qui n’est pas expressément réservé peut faire l’objet d’une politique spécifiquement écossaise ou galloise ; il est donc possible que le bloc de compétences dévolues soit amené à s’étendre – d’où l’utilisation des pointillés sur le schéma. D’autre part, en raison de différences historiques et politiques, ce processus de dévolution n’est pas de même nature dans les quatre nations du pays : il va d’une décentralisation administrative limitée (Angleterre) à une véritable autonomie politique (Ecosse). Seul le parlement écossais peut, dans les domaines qui lui sont dévolus, non seulement modifier les lois existantes, mais également voter des lois inédites ; il bénéficie à ce titre d’un pouvoir de législation dit primaire.

13En conséquence, le fonctionnement territorial de l’autorité publique britannique apparaît comme profondément asymétrique, la marge de manœuvre des institutions « régionales » variant en latitude et en profondeur selon leur appartenance territoriale.

  • 6 Keating M. (2002), p. 4 : « Modern government does not work on the basis of watertight divisions of (...)
  • 7 Members of the Scottish parliament, nom des députés écossais.

14Le partage des compétences entre les différentes institutions politiques, et tout particulièrement entre celles qui détiennent un pouvoir de législation primaire, c’est-à-dire le parlement britannique et le parlement écossais, ne va pas sans poser quelques problèmes. Plusieurs domaines peuvent faire l’objet d’une intervention des législateurs des deux bords : « Gouverner, de nos jours, ce n’est pas travailler selon des blocs de compétences étanches ; il y a une forte dépendance fonctionnelle entre les questions dévolues et les questions réservées »6. Ainsi, si la prévention et la lutte contre les pollutions environnementales relèvent de la sphère décisionnelle écossaise, les MSPs7 n’ont pas de droit de regard sur la politique énergétique britannique, et notamment sur l’industrie civile nucléaire. Toutefois, l’autorisation de construction de nouvelles centrales électriques comme nucléaires est une prérogative dévolue, si bien que le gouvernement britannique ne pourra agir sans l’accord du gouvernement écossais. Le développement de la société de l’information fournit un autre exemple de l’enchevêtrement des politiques, des acteurs et des responsabilités qui font les spécificités du gouvernement de l’Ecosse autonome et du Royaume-Uni en dévolution.

Le modèle britannique de la société de l’information

La société de l’information : une affaire nationale

  • 8 Cabinet Office (2005).

15Au Royaume-Uni, la société de l’information s’est progressivement affirmée dans les agendas gouvernementaux à partir des années 1980. Il a d’abord été question de la libéralisation du marché des télécommunications, avec la fin du monopole de l’opérateur historique British Telecom (Telecommunications Act 1984), puis de l’exploitation des atouts fournis par les TIC, suivant l’exemple de la Finlande, de l’Irlande et des Etats-Unis. C’est avec l’arrivée au pouvoir de Tony Blair qu’un véritable modèle britannique de la société de l’information prend forme, d’abord avec des initiatives pour l’éducation et la formation dès 1997 (Connecting the Learning Society), puis la création, l’année suivante, de l’Office of the e-Envoy et la nomination d’un ministre au commerce électronique. La modernisation de l’administration publique par les TIC devient rapidement un des domaines privilégiés de l’action gouvernementale : elle fait l’objet d’une vaste stratégie, présentée en 1999 dans Modernising Government, développée en 2000 dans e-Government : a Framework for Public Services in the Information Age, réaffirmée récemment sous le nom de « transformational government strategy »8.

Tableau 1 : La mise en place d’une société de l’information au Royaume-Uni : grandes priorités et principales réalisations

Priorités concernant l’offre

Priorités concernant la demande

en matière d’infrastructures

Une offre étendue et concurrentielle

 => création d’un super-régulateur

Susciter l’intérêt (promotion, subventions)

 => la campagne publicitaire 2003 « online nation »

en matière de services publics en ligne

Une offre intégrée et cohérente, exhaustive, sécurisée et adaptée à divers utilisateurs

 => mise en place de l’Office of the e-Envoy puis de la e-Government Unit

 => création de deux sites directgov et government gateway

 => débloquage d’un milliard de Livres sur la période 2003-2006 pour financer l’accès au haut débit des établissements publics de santé, d’enseignement primaire et secondaire et du système jucidiaire et juridique.

 => renforcement des réseaux JANet (Joint Academic Network) et National Learning pour l’enseignement supérieur

Faciliter l’accès des utilisateurs en proposant des espaces de connection gratuits dans les lieux publics et des aides à l’acquisition de matériel informatique

 => création de 6 000 UK online centres

Fournir les compétences aux enfants et aux adultes, former la main d’oeuvre

 => création d’un réseau d’instituts technologiques régionaux

 => plan d’action de 100 millions de Livres pour le développement de spécialités et de cursus TIC dans l’enseignement supérieur

en matière de e-business

Adapter le cadre réglementaire à l’usage du commerce électronique

 => réforme du Consumer Credit Act, mise en place des directives européennes sur le copyright, l’e-commerce et l’e-money.

Offrir une assistance, financière et technique

 => mise en œuvre du UK online business programme

Démontrer les atouts du recours aux TIC

 => création de e-business clubs

16Les priorités britanniques en matière de société de l’information sont très proches des autres priorités nationales en Europe : comme d’autres gouvernements, le Cabinet britannique suit les grandes lignes du plan d’action eEurope 2005, en s’appuyant sur trois types de politique (régulation, stimulation et exploitation des atouts) dans trois grands domaines : le développement des infrastructures (haut débit et sécurité), celui des services dits avancés (notamment ceux des services publics), et celui des activités économiques (le commerce électronique comme la modernisation des systèmes productifs). La figure 3 dresse un tableau synthétique des priorités décidées par le gouvernement britannique et des différentes initiatives correspondantes.

17La société de l’information constitue au Royaume-Uni un thème doublement transversal : parce qu’elle s’inscrit dans les politiques aussi bien éducatives et culturelles qu’économiques ou sociales, elle relève à la fois des compétences de l’autorité centrale britannique et de celles d’autorités subcentrales comme le gouvernement écossais. Il y a ainsi une double appartenance aux sphères décisionnelles britannique et écossaise : « La régulation des télécommunications est une compétence réservée, ce qui veut dire que les services de Whitehall [centre administratif du gouvernement britannique] et des structures comme le DTI et OFCOM détiennent l’autorité ultime pour décider de la législation et de la régulation dans ce domaine, applicables à l’ensemble du Royaume-Uni. Toutefois, les télécommunications relèvent aussi du développement économique, qui est, en Ecosse, une compétence dévolue au Scottish Executive »9.

L’Etat régulateur

18La régulation de la société de l’information est en effet une affaire nationale, c’est-à-dire britannique. Comme l’indique la loi de dévolution de 1998, la législation et la réglementation des télécommunications (section C10, annexe 5, chapitre 46 du Scotland Act 1998) ainsi que celles concernant la diffusion radio ou audiovisuelle (section K1) demeurent des attributions exclusives de Westminster et du gouvernement britannique. Le parlement écossais, comme l’assemblée nationale galloise, n’ont aucun droit de légiférer dans ces domaines.

19Cette régulation est effectuée par un acteur central, Ofcom (Office of Communications – ou OFCOM), mis en place en 2002, avant de voir ses pouvoirs confirmés et étendus par la loi sur les communications de 2003 (Communications Act 2003). Cette dernière fait d’Ofcom une « super autorité de régulation », qui a sous sa responsabilité non seulement le secteur des télécommunications (jusqu’alors sous la surveillance d’Oftel, Office of Telecommunications), mais également la radio et la télévision. Sur le modèle de la Federal Communications Commission (FCC) américaine, Ofcom est donc un régulateur multimédia, plurifonctionnel et plurisectoriel (Cf. figure 4). Elle rassemble les attributions détenues jusqu’en 2003 par cinq autorités de régulation distinctes et spécialisées, désormais dissoutes : la Broadcasting Standards Commission, la Independent Television Commission, l’Office of Telecommunications, la Radio Authority et la Radiocommunications Agency. Elle est en charge d’activités nombreuses et variées, allant de l’attribution de licences de diffusion à la surveillance des programmes, en passant par l’élaboration de codes et de politiques, le contrôle des opérateurs ou encore la réalisation d’études de marché. Ses deux objectifs principaux sont la compétitivité du secteur et du marché, et la protection des citoyens et des consommateurs.

  • 10 Cf. Department of Trade and Industry et Department for Culture, Media and Sport (1998).

20La fusion des différentes autorités en un super-régulateur a été présentée par le gouvernement travailliste de Tony Blair comme un moyen de moderniser un cadre réglementaire rendu archaïque par les révolutions technologiques en matière de communication, et peu adapté au phénomène de convergence des médias10.

Tableau 2 : Ofcom, un super-régulateur

Détails du fonctionnement

Equipe dirigeante : 9 membres nommés par le Ministre de la culture, des médias et des sports

Composition du budget : droits, contributions des opérateurs en fonction de leur chiffre d’affaires, et dotations du gouvernement central

Missions

Responsabilités générales et transectorielles :

L’accès au marché (délivrance des licences et autorisations) et l’ouverture à la concurrence

L’approbation des fusions (en accord avec la Competition Commission) Le règlement des litiges

La régulation tarifaire (procédure du pricing cap : limitation du montant maximal des tarifications)

Le respect du service universel

La protection des droits des citoyens et des consommateurs L’analyse des marchés

Responsabilités particulières et sectorielles :

La régulation du dégroupage de la boucle locale

La gestion et l’attribution des fréquences destinées à la radio et à la télévision

La gestion du plan de numérotation national et l’affectation de plages aux opérateurs

Contrôle de l’institution

Ofcom est responsable devant le parlement de Westminster, le National Audit Office et le Public Accounts Committee. Il n’y a pas d’intervention possible auprès de la Chambre des Lords.

Sources : OCDE (2006) et www.ofcom.co.uk

21Si Ofcom est bien le résultat d’une logique accumulative, qui vise à concentrer entre les mains d’une seule organisation des pouvoirs de régulation applicables à l’ensemble du secteur des technologies de la communication, son rôle et son aspect centralisateur sont quelque peu atténués par l’usage très développé qu’il fait de la consultation11. Cette pratique donne incontestablement au super-régulateur un visage plus ouvert, plus réceptif, ainsi qu’un fonctionnement plus transparent.

L’Etat inspirateur

22La mise en place d’une super-autorité de régulation dans le domaine des communications, qu’il s’agisse de la téléphonie, fixe ou mobile, de l’audiovisuel ou de l’Internet, laisse apparaître un modèle de société de l’information centralisé. Cette perception est confirmée par l’abondante littérature émanant du gouvernement britannique, de ses departments, c’est-à-dire de ses ministères, et de ses agences spécialisées, et qui traitent davantage de politiques visant à la stimulation de la demande en matière d’infrastructures haut débit ou de services en ligne, ainsi qu’à l’exploitation économique et sociale des atouts offerts par les technologies de la communication.

  • 12 Prater Peter (2005), p. 8.
  • 13 Id., p. 20 : « (…) on the basis of a formula created around the number of the residents who did not (...)

23Le DTI (Department of Trade and Industry) et la eGU (e-Government Unit, principale division du Cabinet Office, et successeur en 2004 de l’Office of the e-Envoy) se présentent comme les deux acteurs centraux en charge de l’élaboration des stratégies de développement de la société de l’information au Royaume-Uni. Le premier s’intéresse d’une part à l’extension et à l’amélioration des réseaux à haut débit, en assurant notamment la gestion d’un fonds spécialement destiné au financement de telles infrastructures, le UK broadband fund. Celui-ci, mis en place en 2001 sous la forme d’un appel à projets lancé auprès des autorités régionales britanniques (agences régionales de développement et institutions politiques autonomes en Ecosse et au Pays de Galles), a investi quelques 30 millions de Livres sur trois années pour développer le haut débit dans les différents territoires du Royaume-Uni12. Centrés sur plusieurs thèmes (l’accès, la stimulation de la demande, la qualité du contenu, la formation des usagers, etc.), les plans d’action régionale, soumis au DTI pour approbation, se sont vus attribuer des financements « en fonction d’une formule tenant notamment compte du nombre de résidents n’ayant pas accès au haut débit en raison d’un coût trop élevé »13.

24Sur ces questions de haut débit, le DTI s’associe également à des partenaires spécialisés au sein d’une structure de réflexion et de conseil, le Broadband Stakeholder Group (BSG). Présenté comme « un ami bien informé et critique du gouvernement »14, le BSG est une organisation semi-indépendante puisqu’elle est placée sous la direction stratégique du DTI. La plupart des membres sont des entreprises relevant du secteur des TIC ; mais on y trouve également nombre d’organismes et d’autorités publics régionaux et locaux, notamment le gouvernement écossais, l’agence de développement écossaise Scottish Entreprise et l’université de Glasgow.

  • 15 Office of the e-Envoy (2002), p. 13.

25Le DTI est d’autre part le promoteur national du e-business. Sa stratégie UK online for business met en avant le rôle des TIC en termes de promotion, de développement et de productivité, et offre des services d’assistance financière et technique aux entreprises qui veulent accéder aux TIC pour faciliter la conception, la production et la commercialisation de leurs produits. Au cours de l’année 2002, 100 000 entreprises ont eu recours aux services du réseau d’assistance15. Le DIT est également à la tête d’un réseau de e-business clubs, associant chambres de commerce régionales et entreprises du secteur privé, toujours dans le but de promouvoir l’utilisation des TIC dans les milieux économiques.

26La eGU quant à elle a pour mission de moderniser les services publics au moyen des technologies de l’information ; c’est une responsabilité qui va au-delà de la simple mise en ligne de services administratifs (tâche de l’ancien e-Envoy Office) pour couvrir la conception de nouveaux outils, leur standardisation et leur interopérabilité, le développement de nouvelles pratiques, et la mise en place de procédures communes d’identification et d’authentification. La eGU est également en charge du portail directgov16(un point d’entrée unique pour toutes les informations disponibles sur les services publics), du site government gateway17(qui permet d’effectuer un certain nombre de démarches administratives en ligne grâce à un accès sécurisé et personnalisé), ainsi que des intranets du gouvernement et de l’administration publique.

27La plupart des autres acteurs du gouvernement central participent à la définition d’un modèle britannique de la société de l’information, en créant des divisions ou des équipes chargées d’élaborer des stratégies dans leur domaine d’action respectif (c’est le cas du Department for Education and Skills18), et en constituant des partenariats (le DTI et le Defra, Department for Environment, Food and Rural Affairs, ont ainsi créé en 2002 un groupe de travail sur le développement du haut débit en milieu rural, la Rural Broadband Unit19). Néanmoins il s’agit là d’acteurs qui n’oeuvrent pas à l’échelle du territoire britannique : leurs initiatives concernent avant tout l’Angleterre, parfois le Pays de Galles, très rarement l’Ecosse, puisque l’éducation et l’agriculture, entre autres, sont dévolus. Aussi, seuls le DTI et la eGU ont une stature véritablement nationale qui leur permet d’imposer leurs préférences dans les domaines qui les concernent.

L’Etat recruteur

28L’autorité centrale britannique semble donc imposer ses orientations sur ce que doit être la société de l’information au Royaume-Uni : elle se présente à la fois comme un régulateur, qui organise le cadre d’évolution, comme un inspirateur, qui définit les orientations à suivre, et comme un recruteur, qui cherche des partenaires à intégrer dans ses structures (tel le BSG et les e-business clubs) et dans ses projets. L’exemple du UK broadband fund est très instructif à cet égard. Ce fonds, mis en place par le DTI en 2001, est destiné à financer des projets innovants en faveur de la création et du développement d’infrastructures à haut débit dans tous les territoires du royaume. Il cherche aussi à repérer ou à faire émerger des acteurs publics d’échelle régionale, en invitant les Regional Development Agencies (RDA) anglaises et les administrations dévolues (Devolved Administrations, DA) en Ecosse, au Pays de Galles et en Irlande du Nord, à proposer des plans d’action.

  • 20 Prater P. (2005), p. 17 : « In determining its leadership role the Government had to consider what (...)

29La présence de l’Etat britannique se fait ici fortement ressentir, non pas tant du fait des conditions posées par le DTI pour obtenir un financement au titre du UK broadband fund en question (plusieurs autorités régionales s’étant d’ailleurs plaintes du caractère imprécis de la procédure d’application), que par sa volonté de trouver des interlocuteurs. Dans un rapport d’évaluation du fonds, commandé par le DTI, on trouve cette remarque anodine : « Tout en définissant son rôle de leader, le gouvernement devait s’interroger sur ce qui constituait l’échelle d’intervention adéquate ainsi que sur le mécanisme par lequel cette dernière devait opérer. C’est en reconnaissance du rôle central des agences régionales de développement et des administrations dévolues que le gouvernement a mis en place ce fonds de 30 millions de Livres »20. Elle tend à confirmer qu’il ne s’agit pas tant, du point de vue du « centre », de mettre en place de véritables partenariats avec des acteurs régionaux existants, autonomes et distincts de lui – c’est-à-dire non issus d’un simple processus de déconcentration -, que de trouver la bonne échelle d’intervention pour ses actions, et de pousser à la constitution de structures prêtes à répondre à ses sollicitations.

  • 21 Ibid. « (…) in 2001, amongst the hierarchy of the RDA/DAs, while there may have been an awareness o (...)

30Toutefois, il faut souligner la grande diversité des réactions régionales face à cet appel à contributions. Le rapport note à cet effet : « En 2001, s’il y avait peut-être, parmi les agences régionales de développement et les administrations dévolues, l’idée que quelque chose appelé haut débit existait, il n’y avait en revanche guère de connaissance ni d’expérience sur les impacts potentiels de cette technologie sur les entreprises britanniques. Ce n’était pas vrai partout, et certaines agences régionales et administrations avaient déjà commencé à s’intéresser aux activités à haut débit ou bien en avaient déjà mis en place, (…) mais, dans l’ensemble du Royaume-Uni, le tableau était mitigé »21.

31Ainsi, l’Etat britannique module son rôle d’initiateur et de recruteur pour intégrer à sa logique d’intervention un paradigme territorial : s’il peut avoir le champ libre en Angleterre, où les autorités subcentrales n’ont pas toujours la cohésion et l’ancienneté nécessaires (RDA) ni les capacités physiques, humaines ou matérielles (autorités locales) pour constituer avec lui un partenariat qui serait véritablement décentralisé, l’Etat peut aussi se trouver confronté à des acteurs publics puissants, organisés et dotés de moyens et de compétences conséquents, prêts à réagir à ses initiatives et, plus important, à proposer des initiatives. C’est le cas de l’Ecosse.

La marge de manœuvre écossaise

La société de l’information : une ambition écossaise « ancienne »

  • 22 Digital Scotland Task Force (2000), p. 5 : « We believe Scotland must seek to understand and antici (...)

32Au nord du mur d’Hadrien, les institutions issues du processus de dévolution - parlement et gouvernement écossais – se sont rapidement intéressées aux technologies de l’information et de la communication. Un an après les premières élections législatives de 1999, le groupe de recherche spécialisé constitué par le Scottish Executive publiait un premier rapport sur l’état de la société de l’information en Ecosse, et soulignait l’importance pour l’Ecosse de se saisir de la question : « Nous pensons que l’Ecosse doit chercher à comprendre et à anticiper les développements de la société de l’information. L’Ecosse bénéficie de points forts et de la plupart des caractéristiques propres à l’établissement d’une société de l’information réussie, comme par exemple une taille facile à gérer, un sens de l’intérêt commun, la possibilité d’une direction politique forte et engagée, et un secteur éducatif efficace et expérimenté. Pour progresser nous devons avoir un rôle de premier plan, rapidement cibler nos actions, prendre des risques lorsque cela est nécessaire, et collaborer pour unir nos forces.22 » Certes, les autorités écossaises n’ont aucune compétence réglementaire, aucun pouvoir de régulation dans ces domaines (télécommunication fixe et mobile, radio, télévision) qui sont dits réservés. Cette subordination à l’égard des décisions de l’Etat britannique est d’ailleurs clairement et régulièrement rappelée : sur le site internet du gouvernement écossais (à la rubrique infrastructures de télécommunication), dans les principales publications comme lors de conférences de presse. Malgré tout, l’exécutif écossais est en charge de plusieurs responsabilités (l’éducation et la formation, la santé, le développement économique, la culture, l’administration publique pour ne citer qu’elles) qui sont au cœur de la société de l’information : il est ainsi compétent pour développer les stratégies qui ont trait à l’apprentissage en ligne, la santé, le gouvernement et les affaires en ligne - c’est-à-dire les grands secteurs désignés par le plan eEurope 2005 comme domaines d’action prioritaire. Dans ces domaines, le gouvernement écossais, tout en suivant les grandes orientations du gouvernement britannique (dont il partage d’ailleurs beaucoup d’autres points de vue, étant de la même couleur politique), apparaît comme un acteur autonome et distinct. Pour ce faire, il bénéficie de plusieurs modes d’action complémentaires, que l’on peut présenter ainsi : la participation et le lobbying, le démarquage, et l’expérimentation.

Gagner en influence en participant et en se démarquant

  • 23 Scottish Executive (2002), p. 9 : « (…) On the telecoms regulatory front, we have been actively neg (...)

33Institution politique chargée de représenter et de défendre les intérêts de l’Ecosse, le Scottish Executive participe à l’élaboration des politiques britanniques concernant la société de l’information, en maintenant un certain nombre de contacts avec des institutions centrales, dont il est parfois membre officiel. « (…) Sur le plan de la régulation des télécommunications, nous avons activement négocié la présence d’un représentant écossais au sein d’OFCOM. (…) Nous devons être sûrs que cette nouvelle autorité convergente sera à même de prendre en compte les besoins de l’Ecosse en matière de télécommunications, et de les satisfaire, notamment en termes d’accès au haut débit. A l’échelle du Royaume-Uni, nous avons également gardé contact avec (…) le Broadband Stakeholder Group (BSG). Tout en nous permettant de connaître et d’influencer la politique élaborée au niveau national, ce contact permet aux initiatives écossaises de se faire remarquer. (…) Nous avons conclu un partenariat avec le nouveau groupe de travail du DTI, spécialisé dans le haut débit, le UK Broadband Taskforce, au sein duquel a été accueilli un membre écossais afin que nous puissions à la fois connaître les bonnes pratiques qui ont lieu au Royaume-Uni et faire connaître les initiatives écossaises.23 »

  • 24 Pour un commentaire plus argumenté sur cet aspect, voir par exemple Paterson L. (1994) et Midwinter (...)
  • 25 Office of the e-Envoy (2002), chapitre « Devolved Administrations ».

34La présence d’un représentant écossais au sein de structures telles que le BSG ou le UK Broadband Task Force constitue indéniablement un bon moyen de connaître les projets du gouvernement britannique et d’en influencer le contenu en fonction des besoins écossais. Cette participation intéressée, apparentée à du lobbying, n’est pas une nouveauté : elle caractérise les relations de l’Ecosse avec l’Etat britannique depuis plus de trois siècles, signe de sa redoutable efficacité24. Le gouvernement écossais choisit également d’afficher son autonomie dans ce qui apparaît comme un modèle de société de l’information dominé par le centre. Ce démarquage se fait d’abord sur le plan de la publication. En effet, les documents britanniques ne concernent guère l’Ecosse. Soit le Royaume-Uni y est présenté comme un tout, sans distinction territoriale - alors que les modalités d’application des politiques publiques ne sont pas les mêmes en Angleterre et en Ecosse, notamment du fait de l’existence de systèmes administratifs et juridiques différents. Soit l’Ecosse est traitée à part dans ces documents, au sein d’une section dédiée aux administrations issues de la dévolution, et souvent manifestement rédigée par ces dernières elles-mêmes25. Cette procédure de publication séparée a pour intérêt de permettre d’afficher l’existence même d’autorités publiques différentes, et de souligner les préoccupations et les efforts du gouvernement et du parlement écossais œuvrant à la réussite et au bien-être de leurs concitoyens. Toutefois, la réduire à une simple opération de marketing politique dirigée vers les électeurs écossais serait une erreur d’appréciation, car ce marketing s’adresse aussi et peut-être d’abord aux autres autorités du Royaume-Uni, centrales et subcentrales. Les nouvelles institutions écossaises chercheraient ainsi à asseoir leur légitimité et à stimuler un certain esprit de compétition.

  • 26 Le MGF a financé 36 projets pour un total de 26 millions de Livres sur une première période de deux (...)

35Un démarquage existe également dans le financement des politiques publiques consacrées au développement de la société de l’information : le Scottish Executive se voit attribuer une partie des fonds destinés à soutenir les stratégies britanniques, et c’est à lui qu’en revient la gestion. En général cependant, il renomme ces fonds, en y accolant par exemple l’adjectif Scottish ou le nom Scotland ; parfois même, le nom est totalement transformé, si bien qu’il n’est pas toujours facile d’en retrouver l’origine. C’est le cas du Modernising Government Fund (MGF) destiné à financer la modernisation des services publics en Ecosse, et qui réunit en fait les différentes allocations écossaises tirées de deux fonds d’origine « centrale », le Capital Modernisation Fund et le Invest to Save Budget26.

36En matière de financement, l’Ecosse ne s’en tient pas au seul démarquage : elle choisit également de financer par ses propres moyens certaines initiatives, devenant par là-même un laboratoire. Les stratégies choisies par l’exécutif écossais pour renforcer l’accès au haut débit sur tout le territoire écossais témoignent de cette volonté d’expérimentation et d’innovation.

Ouvrir sa propre voie : les initiatives écossaises

  • 27 Scottish Executive (2002), p. 11.

37Pour être très faiblement peuplée (Scottish Borders, Dumfries & Galloway au sud), et, de plus, lointaine et isolée (Highlands, archipels des Hébrides au nord-ouest, des Orcades et des Shetland au nord), la majeure partie de l’espace écossais n’intéresse pas les opérateurs de télécommunication, qui n’y trouvent pas une demande suffisante pour rentabiliser le coût d’installation de réseaux à haut débit. En conséquence, pour assurer à tous un accès à la société de l’information, la puissance publique a choisi d’intervenir. Le Scottish Executive, en étroite collaboration avec les deux grosses agences régionales de développement que sont Scottish Enterprise et Highlands & Islands Enterprise, a donc lancé plusieurs projets (figure 3) pour développer à la fois l’offre et la demande en infrastructures à haut débit. Certains d’entre eux sont financés par le UK broadband fund, l’allocation initiale de 4,4 millions de Livres en provenance du DTI ayant été doublée par des apports strictement écossais (agences de développement et organismes privés)27. D’autres s’appuient sur les fonds structurels européens : le Highlands & Islands partnership programme a ainsi bénéficié de neuf millions de Livres pour l’amélioration des infrastructures de communication et quatre autres millions pour stimuler la demande des entreprises comme des particuliers. Enfin, certaines initiatives sont financées entièrement par le Scottish Executive ou Scottish Enterprise. C’est le cas du projet ATLAS (Accessing Telecoms Links Across Scotland), présenté comme un investissement stratégique dans les TIC, visant à relier six parcs d’activités de pointe à un réseau de fibres optiques ; la remontée de trafic vers Londres s’effectuant à partir du Telecoms Trading Exchange d’Edimbourg.

  • 28 Scottish Executive (2001a), p. 3.
  • 29 Digital Scotland Task Force (2000), p. 34.
  • 30 Seuls les Midlands de l’est et le département des Pyrénées-Atlantique ont lancés des projets de sub (...)
  • 31 Commission des Communautés Européennes (2004b).

38Surtout, pour accroître l’attractivité des espaces ruraux périphériques aux yeux des opérateurs, le gouvernement écossais est entré dans une démarche d’agrégation de la demande émanant du secteur public (établissements scolaires, collectivités locales, services de santé, etc.) et de souscription collective auprès des fournisseurs. L’exécutif écossais s’est en outre engagé à financer la modernisation des services dans les deux zones pilotes (Pathfinder Areas 1 et 2 sur la figure 3) des Highlands et du sud de l’Ecosse (région des Borders à l’est et de Dumfries & Galloway à l’ouest)28. Cette stratégie n’est pas unique au Royaume-Uni – elle a même été récemment encouragée par le gouvernement britannique dans les territoires où le marché fait défaut -, mais l’Ecosse en est sans conteste l’un des pionniers. Le document de l’équipe de recherche Digital Scotland Task Force y fait allusion dès son tout premier rapport en mai 200029. La commission européenne a approuvé cette démarche qui reste exceptionnelle en Europe30, et elle a considéré que les aides publiques versées par le gouvernement écossais étaient la compensation d’une obligation de service d’intérêt économique général31.

39Sur un autre plan, l’agence régionale de développement Scottish Entreprise a lancé en mai 1997 The Winners at the Web (W@W), une compétition visant à repérer et à récompenser les entreprises et organisations (publiques et privées), qui, en Ecosse, ont appuyé leur développement sur un usage imaginatif des technologies de l’information, et en particulier de l’Internet et de l’intranet. Devant le succès de l’initiative (plus de 200 participants), le DTI a repris le projet écossais et a conçu sur ce modèle les e-commerce awards32, décernés en 1999 en Angleterre, puis dès l’année suivante dans la totalité du Royaume-Uni, en consacrant un champion par « région » et un champion national – ce dernier se voyant attribuer un prix de plusieurs dizaines de milliers de Livres (50 000 £ en 2005)33.

40On mesure ainsi le rôle de laboratoire joué par l’Ecosse où les autorités en place tentent, pour des motifs divers, d’expérimenter certaines pratiques pouvant servir de modèle ailleurs. D’une manière générale, le gouvernement central britannique ne voit pas d’un mauvais œil ces initiatives-pilotes, dont il assure lui-même parfois une partie du financement. Il a d’ailleurs tendance à faire travailler l’imagination des acteurs régionaux et locaux : on peut ainsi rappeler que l’imprécision concernant les modalités d’application au UK broadband fund, si elle a été critiquée par certains participants, avait l’avantage d’éviter les projets formatés et de libérer les idées novatrices. Le gouvernement britannique est également friand d’évaluation pour tenter de dégager de bonnes pratiques qui seraient facilement transposables.

Conclusion

41Au total, si l’autorité publique centrale est incontestablement un acteur essentiel du modèle de la société de l’information au Royaume-Uni, elle n’en est pas l’unique acteur. Face à elle, et à ses agents, ont émergé un certain nombre d’autres institutions publiques d’échelle régionale et locale, aux capacités variées et aux attitudes différenciées. Certaines d’entre elles – c’est le cas de l’Ecosse – participent activement au développement de cette société de l’information britannique. Non seulement elles s’inscrivent dans les projets élaborés par le Cabinet britannique, mais elles proposent, anticipent et expérimentent d’autres initiatives publiques.

42Peut-on pour autant dire que le modèle britannique est en train d’évoluer vers un partenariat relativement décentralisé, au sein duquel les autorités régionales et locales joueraient un rôle moteur grandissant ? Rien n’est moins sûr, car le modèle britannique apparaît avant tout comme un modèle à centralisation variable, fondé sur les relations asymétriques que noue l’Etat avec les différents territoires du Royaume-Uni. L’Ecosse est un exemple qu’il faut manier avec précaution : ayant bénéficié d’une décentralisation administrative dès 1885, et bénéficiant d’une autonomie politique unique depuis la loi de dévolution de 1998, l’Ecosse est aussi un territoire au sens propre, doté d’une épaisseur et d’une cohérence qui font défaut à la plupart des régions anglaises. Ces dernières ne se sont d’ailleurs pas constituées d’elles-mêmes face à l’Etat : elles n’ont émergé que parce que l’Etat a cherché à construire des partenaires à intégrer dans ses politiques de services publics, de fonds structurels, ou encore de société de l’information. Si certaines ont su s’affirmer en s’appuyant sur leur puissance économique (le Sud-Ouest anglais) ou sur leur dynamisme politique (Yorkshire & Humberside), d’autres restent très dépendantes des impulsions et des financements nationaux.

  • 34 À la différence des politiques publiques en matière de santé ou d’éducation.
  • 35 Il semble en effet difficile d’imaginer un accord entre le parti nationaliste écossais (SNP), de ga (...)

43Si l’Ecosse se distingue des autres acteurs régionaux par l’autonomie dont elle bénéficie, il est intéressant de noter que cette relative liberté de manœuvre ne se traduit pas par une tension politique avec l’Etat britannique. Loin d’être un domaine marqué par des divergences ou des points de désaccord34, la société de l’information apparaît comme un champ d’actions propice à la coopération et au partage des compétences : l’autorité publique centrale se charge de la régulation du secteur et cherche à développer les services liés aux TIC, tandis que le gouvernement écossais s’attache d’abord à assurer le déploiement des infrastructures qui permettront un accès à ces nouvelles technologies et à leur valeur ajoutée. Cette complémentarité entre les niveaux national et régional, qui est un atout incontestable pour une société de l’information réussie, pourrait toutefois être remise en cause si les partis politiques dominants de part et d’autre du mur d’Hadrien étaient trop dissemblables35.

Figure 3 : Les initiatives britanniques et écossaises pour développer les réseaux à haut débit en Ecosse

Figure 3 : Les initiatives britanniques et écossaises pour développer les réseaux à haut débit en Ecosse

Adapté de Scottish Executive (2002), p.v.
Réalisation : L.-M. Couronne-Geary.

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Notes

1 Prime Minister’s Strategy Unit (2005), p. 3.

2 L’équivalent du terme de ministère.

3 Nom donné au gouvernement de Sa Majesté.

4 Selon la formule de S. Rokkan et D. Urwin (1983).

5 Le préambule de la constitution souligne le devoir de protection de « tous les Espagnols et [d]es peuples d’Espagne dans l’exercice des droits de l’homme, de leurs cultures et de leurs traditions, de leurs langues et de leurs institutions ». L’article 2 garantit entre autres « le droit à l’autonomie des nationalités et des régions ».

6 Keating M. (2002), p. 4 : « Modern government does not work on the basis of watertight divisions of competences and there is a high degree of functional dependence between devolved and reserved questions. »

7 Members of the Scottish parliament, nom des députés écossais.

8 Cabinet Office (2005).

9 Cf. http://www.scotland.gov.uk/Topics/Business-Industry/infrastructure/16614/8325: « Telecoms regulation is reserved, which means that Whitehall Departments and bodies such as the DTI and OFCOM have the ultimate authority to legislate and regulate in this area for the whole of the UK. However, telecoms issues feature within the remit of economic development, which is devolved in Scotland to the Scottish Executive. »

10 Cf. Department of Trade and Industry et Department for Culture, Media and Sport (1998).

11 Cf. http://www.ofcom.org.uk/consult/

12 Prater Peter (2005), p. 8.

13 Id., p. 20 : « (…) on the basis of a formula created around the number of the residents who did not have affordable access to broadband services at that time. ».

14 Cf. http://www.broadbanduk.org/: « a critical and knowledgeable friend of government ».

15 Office of the e-Envoy (2002), p. 13.

16 Cf. http://www.direct.gov.uk

17 Cf. http://www.gateway.gov.uk

18 Cf. www.dfes.gov.uk/publications/e-strategy/

19 Cf. http://www.defra.gov.uk/rural/pdfs/strategy/rural_strategy_2004.pdf

20 Prater P. (2005), p. 17 : « In determining its leadership role the Government had to consider what represented an appropriate level of intervention and the mechanism through which this could occur. In recognition that RDA/DAs had a pivotal role to play (…), the Government developed the £ 30 million Fund ».

21 Ibid. « (…) in 2001, amongst the hierarchy of the RDA/DAs, while there may have been an awareness of a thing called broadband there was little knowledge or experience relating to its possible impact on UK businesses. This is not true in all cases, some RDA/DAs had already begun to be involved in or established broadband activities (…) but it was a mixed picture across the UK. »

22 Digital Scotland Task Force (2000), p. 5 : « We believe Scotland must seek to understand and anticipate information society developments. Scotland has some strengths and many of the attributes associated with a successful information society. These include manageable size, a sense of common purpose, the potential for strong and committed political leadership, and an experienced and effective education sector. To make progress we need to exercise leadership, more quickly, focus our actions, take risks where necessary, and collaborate to share our strengths. »

23 Scottish Executive (2002), p. 9 : « (…) On the telecoms regulatory front, we have been actively negotiating the terms of Scottish representation under the new OFCOM structure. (…) We need to ensure that the new converged regulatory structure will be able to take account of and respond to Scottish telecoms needs including access to broadband. At a UK level, we have also maintained contact with the (…) Broadband Stakeholder Group (BSG). As well as learning from and inputting to the formation of policy at a UK level, this liaison has helped to raise the profile of Scottish activity. (…)We have agreed to work in partnership with DTI’s new UK Broadband Taskforce and will have our own Scottish member of the Taskforce to help us both to learn from best practice across the UK, and to raise the profile of Scottish activity. »

24 Pour un commentaire plus argumenté sur cet aspect, voir par exemple Paterson L. (1994) et Midwinter A, Keating M. et J. Mitchell (1991).

25 Office of the e-Envoy (2002), chapitre « Devolved Administrations ».

26 Le MGF a financé 36 projets pour un total de 26 millions de Livres sur une première période de deux ans (2000-2002). Une seconde enveloppe de 39,5 millions de Livres a été débloquée pour la période 2002-2004. (Scottish Parliament (2002)).

27 Scottish Executive (2002), p. 11.

28 Scottish Executive (2001a), p. 3.

29 Digital Scotland Task Force (2000), p. 34.

30 Seuls les Midlands de l’est et le département des Pyrénées-Atlantique ont lancés des projets de subventions publiques semblables.

31 Commission des Communautés Européennes (2004b).

32 Scottish Executive (2002), p. 19.

33 Cf. http://www.ecommerce-awards.co.uk/

34 À la différence des politiques publiques en matière de santé ou d’éducation.

35 Il semble en effet difficile d’imaginer un accord entre le parti nationaliste écossais (SNP), de gauche et indépendantiste, et le parti conservateur, de droite et unioniste – si ces deux formations devaient prendre le pouvoir respectivement en Ecosse et au Royaume-Uni.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Le fonctionnement de l’autorité publique au Royaume-Uni : un système à géométrie variable
Crédits Réalisation : L.-M. Couronne-Geary.
URL http://netcom.revues.org/docannexe/image/2453/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 276k
Titre Figure 2 : Les compétences réservées à Westminster
URL http://netcom.revues.org/docannexe/image/2453/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 596k
Titre Figure 3 : Les initiatives britanniques et écossaises pour développer les réseaux à haut débit en Ecosse
Crédits Adapté de Scottish Executive (2002), p.v.Réalisation : L.-M. Couronne-Geary.
URL http://netcom.revues.org/docannexe/image/2453/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 476k
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Pour citer cet article

Référence papier

Lise-Marie Couronne-Geary, « Le modèle de la société de l’information au Royaume-Uni et en Écosse », Netcom, 21-1/2 | 2007, 189-208.

Référence électronique

Lise-Marie Couronne-Geary, « Le modèle de la société de l’information au Royaume-Uni et en Écosse », Netcom [En ligne], 21-1/2 | 2007, mis en ligne le 15 décembre 2016, consulté le 26 juin 2017. URL : http://netcom.revues.org/2453 ; DOI : 10.4000/netcom.2453

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Auteur

Lise-Marie Couronne-Geary

A.T.E.R. à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne, Institut de géographie, 191, rue St Jacques 75005 Paris, et doctorante sous la direction de Pierre Beckouche (thèse intitulée « Fragmentation des échelles politiques, élargissement des échelles économiques. L’Ecosse entre autonomie politique et intégration économique au sein du Royaume-Uni »). E-mail : lise-marie.couronne@wanadoo.fr

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