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Logiques de projet et régulation publique de l’information géographique

L’expérience bolivienne
Louca Lerch
p. 88-119

Résumés

A partir de l’étude du projet d’infrastructure de données géographiques porté par le gouvernement bolivien (GeoBolivia), cet article propose d’examiner l’héritage, en matière d’information géo-environnementale, dont dispose le pays après vingt ans d’organisation « par projet » et « à distance » de l’action publique. Le « projectorat » d’où partait la Bolivie dans les années 2000 et que connaissent nombre des marges du Sud globalisé, s’exprime sur le terrain par la prolifération de projets de développement non coordonnés et financés depuis l’extérieur par des acteurs internationaux. Je propose ici d’étendre la notion de « projectorat » au processus de production d’une géoinformation segmentée et non ré-appropriable au-delà de la logique des projets. Ainsi, Geobolivia tente de dépasser les limites de ce système et de capitaliser l’information existante en produisant une infrastructure nationale permettant à la fois un « contrôle social » de l’information géographique existante et une vision d’ensemble – une géographie de l’information géo-environnementale – sur les vides et les lacunes en matière de production de cette information. La capacité de l’IDG GeoBolivia à contribuer à une régulation et à une re-distribution « post-néolibérale » de cette information, de même que les contradictions d’une telle entreprise, sont examinées à la lumière de la notion de gouvernementalité proposée par Foucault.

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Texte intégral

Cet article est le reflet d’un travail collectif de plusieurs années mené au sein de l’équipe de la Vice-présidence de l’Etat Plurinational de Bolivie. Merci pour la confiance et l’absolue liberté de recherche qui m’a été donnée durant toutes ces années. Par ailleurs, ce texte a été largement amélioré tant sur le fond que sur la forme grâce aux commentaires de Pierre Gautreau, Mathieu Noucher, Gabriela Merlinsky, Frédéric Giraut et Alexandra van Lanschot. Merci également à la Fondation Boninchi et au Swiss Network for International Sciences (SNIS) qui soutenu mes activités durant la période de réalisation de cet article, notamment dans le cadre du projet de recherche « A multi-scale approach to land governance in complex cultural, environmental and institutional contexts. Development of a comparative GIS methodology linking land use, land cover and land tenure from the cases of Bolivia and Lao PDR ».

Introduction

« En Bolivie, l’absence presque totale de l’Etat dans le domaine de l’accès libre reflète l’effondrement de ses capacités à produire des référentiels environnementaux et les actualiser ».

1Partant de ce constat dressé par Pierre Gautreau (2012) et qui peut s’étendre à d’autres Etats, cet article propose d’en comprendre les causes, les conséquences et de proposer une stratégie et des instruments pour sortir de la fragmentation et de l’absence de régulation et de souveraineté en matière d’information géographique. Ceci à partir de l’expérience en cours de mise en oeuvre de l’Infrastructure de Données Géographiques nationale bolivienne.

2Selon l’économiste Rodriguez Carmona (2009), la Bolivie serait devenue entre 1980 et 2006, sous l’influence des politiques néolibérales, un « projectorat ». Ce néologisme est défini par l’auteur comme une « forme de pensée fragmentaire qui incite les gestionnaires publics à percevoir la réalité comme un ensemble de projets ». L’hybridation sémantique entre « projet » et « protectorat », rend très bien compte du mélange de pensée managériale post-fordiste (Boltanski and Chiapello, 1999 ; Roberts ed. al. 2005), caractérisée par une hyper valorisation de l’organisation par projet et des vieilles habitudes coloniales associées à la pratique du Protectorat auxquelles s’apparentent de nombreuses initiatives de coopération internationale dans les ex-colonies européennes. En effet, si l’administration publique locale ou des organisations non gouvernementales (ONG) se chargent généralement de l’exécution des projets, ce sont quasi systématiquement des agences d’aide internationale bilatérale ou multilatérale qui assurent le financement et énoncent, de fait, les modes d’intervention et donc de gouvernement à distance.

  • 1 « En facilitant le croisement de données hétérogènes non seulement en termes de contenu, mais aussi (...)

3Cette distance implique la mise sur pied de systèmes permettant de mesurer l’efficacité de ces politiques indépendamment des mécanismes habituels de communication entre gouvernants et gouvernés, soit la démocratie représentative et/ou les différentes formes de participation ou de protestation sociale. Ces systèmes de mesure, d’information, ont le plus souvent une composante d’informations géo-localisées relatives aux terrains travaillés par les projets (par exemple dans le domaine de la biodiversité ou des populations), ainsi qu’aux réalisations de ces projets (infrastructures, aires d’influence, etc.). Réunies et mises à disposition sur Internet, ces informations peuvent cependant constituer une base pour le dépassement du « projectorat » pour nourrir de nouvelles formes de gouvernement « post-néolibéraux » (Andolina, Laurie et Radcliffe, 2009) qui, tout en reprenant à leur compte certaines idées issues du néolibéralisme (transparence, décentralisation, mise en réseau) (Larner, 2000 ; Harvey, 2005), rejettent les postulats de la privatisation des ressources et services comme moteurs du développement. Proche de ce que Latour (2006) nomme l’« acteur-réseau », une infrastructure de données géographiques articule des institutions, des groupes professionnels et des outils techniques autour d’une stratégie de transformation sociale. La mise sur pied d’un portail cartographique permettant de visualiser et de télécharger l’information géo-environnementale aux mains de l’Etat, apparait dans cette perspective, non seulement comme un dispositif permettant de situer dans l’espace le patrimoine commun que représentent ressources, infrastructures et projets, mais également la richesse immatérielle (mais très coûteuse), que représente l’information géographique. Entre « impérialisme numérique » et « processus de participation citoyenne » (D’Alessandro-Scarpari, Elmes et Weiner, 2008), les enjeux du cas bolivien rejoignent un débat plus large sur la fonction sociale des systèmes d’information géographique1.

  • 2 La Vice-présidence de l’Etat Plurinational de Bolivie dépend directement du Vice-président. Second (...)
  • 3 La notion de « gouvernementalité » proposée par Michel Foucault en 1978 est synthétisée par Pierre (...)

4La mise en réseau de l’information géographique par une initiative d’Infrastructure de Données Géographiques (IDG) permet-elle de pallier les blocages qu’ont imposés les logiques néolibérales de constitution de savoirs géo-environnementaux durant les années 1990 – 2000 ? Je prétends ici au travers de l’analyse du projet d’IDG officielle bolivienne de la Vice-présidence de Bolivie (projet GeoBolivia)2, ses antécédents et les intentions de ses promoteurs, mettre en évidence premièrement, que les logiques néolibérales – l’organisation « par projet » de l’information géographique – n’avaient pas permis l’émergence d’une capacité de gouvernement du développement ou de « gouvernementalité »3 (Foucault, 2004 ; Lascoumes, 2004 ; Elden, 2007 ; Jessop, 2007; Dumont, 2011) au sein de l’Etat bolivien; deuxièmement que GeoBolivia, en favorisant la circulation de l’information géographique publique, permet d’envisager une gouvernementalisation « socialement contrôlée » de l’Etat bolivien. Ceci, d’une part en permettant la récupération d’une vision globale sur l’information géographique au delà de la multiplicité de projets qui en sont la source ; d’autre part en permettant la circulation entre les acteurs (et leurs projets) de cette information ; enfin en facilitant des formes émergentes de « contrôle social » de l’information numérique et ses vecteurs, les réseaux de télécommunication et les logiciels.

5Mais avant de discuter plus en détail cette hypothèse, il me faut expliciter quelques éléments qui caractérisent le contexte latino-américain et plus spécifiquement bolivien d’émergence de l’expérience GeoBolivia.

6Depuis la conquête espagnole au seizième siècle, le périmètre actuel de la Bolivie s’est caractérisé comme un important fournisseur de matières premières et de ressources génétiques (métaux, pomme de terre, caoutchouc, hydrocarbures, bois, soja, etc.) aux puissances coloniales et impérialistes (Franqueville, 2000). Au vingtième siècle, ce mouvement d’extraction de richesses, s’est confronté à un mouvement de croissante revendication nationaliste ouvrière et paysanne (révolution de 1952), puis « indigéniste » à partir des années 1990 pour le contrôle local des matières premières et leur transformation. Aujourd’hui, depuis l’arrivée au pouvoir en 2006 du Mouvement vers le Socialisme (MAS) d’Evo Morales, le pays vit un processus de « récupération des ressources naturelles » caractérisé par la re-nationalisation de certaines ressources stratégiques privatisées durant les années 1980 – 1990 et l’utilisation des gains issus de leur commercialisation dans des politiques de développement local et d’équipement, routier par exemple. Ceci ne va pas sans poser de nouveaux défis politiques. Ainsi, l’impact de certaines infrastructures fait l’objet de véritables guerres de l’information entre tenants de cette politique d’extension de la production et tenants du conservationisme environnemental, notamment des ONG (Perrier-Bruslé, 2012) et des agences d’aide au développement issues des pays industrialisés. L’information géographique relative aux ressources naturelles, aux infrastructures et aux différentes formes de territorialité, autochtone et étatique mais également « transnationale » (Andolina, Laurie et Radcliffe, 2009 ; Hirt, Lerch, 2012 et 2013) et « post-moderne », comme les concessions et les périmètres de projets en tous genres (Giraut, 2005 ; Giraut, Vanier 2006) prend, dans ce contexte, une importance toute particulière. Il s’agit, via le partage de l’information géographique, de faire passer les politiques publiques de la « compensation des effets de l’ajustement structurel » sur les segments les plus vulnérables de la société (peuples indigènes, enfants des rues,…) et de l’environnement (aires protégées) préconisée par la Banque Mondiale (Giraut 2009), à la mise en œuvre d’initiatives touchant l’ensemble de la population et du territoire (infrastructures de transport, réseaux de télécommunications, services publics, dispositifs d’exploitation, transformation et distribution des ressources naturelles, localisation de l’investissement et dépense publique, etc.). C’est partant de cette volonté politique, que la Vice-présidence de Bolivie a mis sur pied une Infrastructure de données géographiques multithématique et quasi intégralement en libre accès. Cette expérience est analysée en quatre temps.

7Dans un premier temps, je reviendrai sur le contexte bolivien et plus spécifiquement sur le diagnostic qui a motivé la mise sur pied de GeoBolivia. Celui-ci fût établi entre 2007 et 2012 par l’auteur à partir d’une démarche de « recherche-action » au sein de divers projets gouvernementaux et l’identification de cas emblématiques des effets de l’organisation « par projet » sur l’offre d’information géographique.

8Une seconde partie sera consacrée aux principaux axes stratégiques qui ont guidé l’élaboration et la mise en œuvre de GeoBolivia. Ceux-ci sont explicités de manière à montrer en quoi le projet GeoBolivia est en quelques sortes à la fois un contre-projet aux initiatives développées jusqu’ici et un pas en dirction d’un gouvernement par les instruments (Lascoumes 2004).

9Une troisième partie présente l’offre actuelle du portail GeoBolivia à partir d’une proposition méthodologique originale consistant à cartographier l’emprise des jeux de données répertoriés et dans la majorité des cas, offerts en téléchargement dans le cadre de cette initiative. L’analyse rétrospective de la part de l’information environnementale dans l’ensemble de données géospatiales, la périodisation de la production d’information, sa distribution géographique serviront de base à la discussion du potentiel régulateur qu’une telle « géographie de l’information géographique » (Roche, 2000) recèle.

10Enfin, en guise de conclusion je récapitulerai les principaux enseignements de mon étude, les enjeux stratégiques identifiés, puis je discuterai l’hypothèse que l’IDG bolivienne participe à l’établissement d’une gouvernementalité « socialement contrôlée ».

La Bolivie face au « projectorat » de l’information géo-environnementale

11La dispersion des données géo-environnementales et la faible institutionnalisation de systèmes d’information accessibles et sous contrôle démocratique (Silva, 2007) en Bolivie sont caractéristiques d’une gouvernementalité à distance, à la fois fortement localisée autour de régions emblématiques de certaines thématiques et supranationale car construite à partir du système d’aide internationale. Cependant l’évolution de cette situation à partir de 2008 permet d’observer l’émergence d’une gouvernementalité nationale construite à partir de l’émergence de nouvelles formes de régulation étatique, plus fondées sur la mise en commun d’information que la contrainte bureaucratique.

1980-2012 : Une succession de projets à différentes échelles

  • 4 Les détails (nom complet, fonctions principales, durée, montants approximatifs des financements, et (...)

12La Figure 1 présente en synthèse la succession des principaux projets de collecte et de systèmes d’information géographique boliviens4 entre 1980 et 2012. Elle synthétise un travail d’inventaire et d’analyse initié en 2007 en vue de la mise sur pied de l’IDG bolivienne (Lerch, 2007).

Figure 1 : Succession des projets de systèmes d’information géo-environnemetale en Bolivie, 1980-2012

Figure 1 : Succession des projets de systèmes d’information géo-environnemetale en Bolivie, 1980-2012

13La figure distingue en gradient vertical une estimation du taux de financement externe de ces projets. A chaque projet est associée la source principale de financement. Sans prétendre à l’exhaustivité, cette figure et le tableau présenté en annexe, permettent de saisir l’ampleur de l’investissement externe dans le domaine de l’Information Géographique et paradoxalement la difficulté que ces projets ont rencontrée dans leur institutionnalisation. De ce tableau certains éléments méritent un développement spécifique tant ils illustrent bien la dynamique générale du « projectorat » dans le domaine de l’information géographique.

  • 5 Un colloque tenu du 19 au 21 mars 2012 à La Paz, Zonas Críticas de Gobernanza de la Tierra a escala (...)

14Premièrement, on constate une importante présence de projets d’origine étasunienne durant les années 1980. Des projets comme ERTS (Environment Resources Technological Satellite), NIMA - Bolivia (National Imagery and Mapping Agency) ou encore BOLFOR (Proyecto de Manejo Forestal Sostenible) ont constitué les fondements, sans précédent, de bases de données sur l’environnement amazonien et ont ouvert la voie à ce qui aujourd’hui constitue une part importante de la base informationnelle de l’économie du carbone » et de la recherche en matière de biodiversité. Des domaines aujourd’hui totalement en mains privées en Bolivie (et pour cause, le gouvernement bolivien s’y oppose), mais qui sont présents dans le paysage contemporain de la production non-gouvernementale et académique de données géoréférencées en Bolivie (Sandoval et al., 2013)5.

15Deuxièmement, d’autres projets, largement financés par des fonds d’origine européenne comme OTRA BID-Amazonia (Programa para el Ordenamiento Territorial de la Región Amazónica Boliviana) ou ALT (Proyecto Especial del Lago Titicaca) relèvent d’initiatives de gestion environnementale à l’échelle de bassins versants internationaux. Toujours sur des périmètres déconnectés des cadres territoriaux de l’administration publique, des projets comme ZONISIG (Apoyo a la Planificación del Desarrollo Sostenible) dans le domaine de la planification territoriale (départements de Pando, Tarija, Potosí, Chuquisaca et La Paz) ou BOL-F57 dans le domaine du contrôle policier des zones productrices de coca, ont produit ou produisent de l’information de haute précision, mais uniquement au sein de périmètres définis dans le cadre d’accords bi- ou multilatéraux souvent sans que ces périmètres n’aient de relation avec la dynamique politico-territoriale au niveau national.

  • 6 En effet, les logiciels « piratés » connectés à internet sont facilement détectables par leurs fabr (...)

16Troisièmement, on trouve une série de projets dont le nom commence généralement par « SN... » pour système national. Il s’agit de projets de systèmes d’information thématiques nés au sein du gouvernement bolivien mais largement financés depuis l’extérieur. Ces systèmes, bien que publics, ont souvent été développés sur la base d’une dépendance financière telle que lorsque les financements se sont terminés, le personnel (qui dans le meilleur des cas était partiellement rémunéré par l’Etat bolivien en guise de contrepartie) ne pouvait continuer à travailler qu’en utilisant des logiciels piratés. Ceci rendant très difficile toute initiative de distribution de données par Internet6. De même, l’actualisation de ces dernières n’a, à ma connaissance, jamais eu lieu dans ce contexte. Les cas du SNID (Sistema Nacional de Información del Desarrollo) et du SUNIT (Sistema Único de Información de la Tierra) sont emblématiques. Le premier a disparu du Ministère de la planification en 2008, à la fin de son financement international, malgré le fait qu’il représentait la plus grande base de données géospatiales de l’État bolivien. Le second, censé centraliser et distribuer toutes les géodonnées concernant la gestion des terres agricoles du pays, persiste, mais éloigné de sa mission. En effet, le Vice-ministère des Terres dont il dépend, a été incapable de financer les moyens informatiques (serveur, connexion internet) permettant le partage de la base de données constituée. Le SNID et le SUNIT incarnent une première génération de systèmes d’information sectoriels dont la fonction de distribution d’information n’a quasiment jamais été traduite dans les faits. C’est en grande partie cette absence d’interaction avec la société (combinée avec d’importants coûts de fonctionnement) qui induit le faible soutien qu’ils ont reçu durant les quatre premières années du gouvernement Morales. Perçus comme des « gadgets technocratiques » d’origine néolibérale, les « systèmes nationaux d’information » sectoriels n’ont jamais reçu d’appui budgétaire national suffisant pour se développer au-delà des besoins internes des institutions qui les abritent.

17Quatrièmement, dans la partie supérieure du tableau, sont regroupées les plateformes d’information « non-gouvernementales ». Elles représentent une grande part de la production et la diffusion d’information géo-environnementale bolivienne et s’établissent et se développent en marge des pouvoirs publics. Elles sont par ailleurs centrales en matière de diffusion d’information (par forcément géographique) sur le « Web environnemental » bolivien (Gautreau 2012). Parmi les ONG, on peut distinguer celles consacrées exclusivement à l’information environnementale telles que FAN (Fundación Amigos de la Naturaleza), WCS (World Conservation Society), CI (Conservation International) et d’autres possédant un fort savoir-faire en matière de traitement d’images satellitaires et modélisations de données; et celles consacrées au soutien aux peuples autochtones et au développement local, telles AVSF (Agronomes et Vétérinaires Sans Frontières) ou Fundación Tierra, généralement centrées sur les techniques de cartographie participative et cadastres communautaires (Hirt, Lerch, 2012). Enfin, est mentionné le CDNRB (Centro Digital de Recursos Naturales de Bolivia, soit Centre Digital des Ressources Naturelles de Bolivie), une initiative privée de diffusion de données environnementales mise sur pied par une université étasunienne (Perotto-Baldivieso et al., 2012), sur laquelle nous allons revenir.

  • 7 Les coûts estimés des SIG présentés en annexe ont étés déterminés à partir d’entretiens avec des pr (...)

18Comment les données générées dans le cadre de tous ces projets, dont le coût total dépasse, selon mes estimations7, les trente millions de dollars sur trente ans, ont-elles été stockées et mises à disposition des gestionnaires publics? Le travail de Julia Sillo Condori (2012), consacré aux pratiques des consultants environnementaux répondant à des commandes publiques en matière de cartographie, a permis d’estimer que 70% de ces consultants utilisent exclusivement des données circulant sur CD et clé USB et seulement 30% avaient recours à des bases de données en ligne. Parmi ces bases, on trouvait début 2012 essentiellement quelques sites gouvernementaux diffusant des données spécifiques et le CDNRB précédemment mentionné. Or ce portail publie non seulement de l’information issue de la recherche dans le domaine environnemental mais publie également de nombreuses données relatives à la planification territoriale, la population et les infrastructures. Des données pour la plupart issues des projets mentionnés plus haut, publiés sans métadonnées et généralement sans que des accords institutionnels n’aient autorisé leur diffusion. Il va sans dire que cette initiative, bien qu’étant motivée par un souci de partage d’information, n’a pas toujours été appréciée par les autorités boliviennes qui y ont vu une forme de perte de souveraineté sur l’information publique. C’est là un des arguments qui a décidé la Vice-présidence à mettre sur pied une infrastructure de données (GeoBolivia) disponible sur Internet.

« Aide liée » et logiciels SIG

  • 8 L’ « aide liée » consiste à offrir des fonds d’aide au développement en imposant de fait des servic (...)
  • 9 Voir, par exemple, une de ces rares licences « en service » sur une plateforme web sur la page du S (...)

19La question des logiciels et formats de données est un autre aspect fondamental à mentionner ici tant ceux-ci sont consubstantiels aux relations de pouvoir inhérentes au financement international. Durant les années 1990, les projets de SIG publics en Bolivie se sont caractérisés par une certaine concurrence entre deux logiciels associés à deux sources de financement : ILWIS, utilisé par les projets à financement hollandais et ArcView dans le cadre de projets à financements nord-américains. Cette dualité s’est peu à peu éteinte au profit d’ArcView et sa version serveur ArcIMS, un logiciel propriétaire dont les évolutions postérieures (ArcServer) ont induit une dépendance en matière de savoir-faire, mais également en matière de formats de données. Cette problématique n’est pas une évolution récente puisque déjà des projets tels que OTRA BID-Amazonia ou ZONISIG (parmi les plus chers de notre échantillon) ont produit grand nombre de données qui ne sont aujourd’hui que difficilement lisibles du fait que les logiciels utilisés à l’époque cessé d’être développés par leurs fabricants. Par ailleurs, la dépendance envers les logiciels propriétaires peut être associée à une forme d’« aide liée »8 (OCDE 2005) qui a permis à l’entreprise étasunienne ESRI de se positionner en quasi-monopole en Bolivie grâce à vingt ans de projets d’aide au développement dans ce même pays. La dépendance de l’administration envers ces produits est telle qu’en 2012, ce sont (selon un entretien réalisé auprès d’un fournisseur sous couvert d’anonymat) pas moins de quinze licences ArcServer à 57’000 dollars étasuniens chacune qui seraient en mains de l’État Bolivien (soit 855’000 USD). Aucune de ces licences ne semble avoir été utilisée pour offrir plus que de simples services de visualisation sur plus de dix couches thématiques9 et il est fort probable que la majorité d’entre-elles arrive à terme de validité d’ici fin 2013 sans que leur renouvellement ne soit assuré sans apports externes de la coopération internationale.

Le projectorat et l’information géo-environnementale

20Ainsi le bilan que l’on peut dresser de trente ans d’accumulation d’information géo-environnementale dans le cadre de projets de coopération internationale peut se résumer comme suit: information environnementale en mains privées et souvent inutilisable ; discontinuité de l’information réunie en fonction de périmètres de projets définis par des financements internationaux et discontinuité temporelle des systèmes d’information ; dépendance et vulnérabilité des utilisateurs nationaux vis-à-vis de logiciels propriétaires et dont l’usage et la compatibilité n’est pas assurée sur la durée. Telles sont les caractéristiques qui définissaient le « projectorat » géographique bolivien jusqu’en 2012. L’analyse de la mise sur pied de GeoBolivia durant cette année va nous permettre de saisir la complexité de la stratégie à mettre en place pour tenter d’en sortir.

GeoBolivia: un instrument pour réguler le projectorat?

21Pierre Lascoumes (2004) a mis en évidence que la « gouvernementalisation » de l’Etat se caractérise par la mise sur pied d’instruments ou « technologies de gouvernement » tels que la statistique et la cartographie. Il montre que ces instruments, loin de constituer de simples technologies, forment des stratégies de « conduite des conduites » collectives ou individuelles. En effet, ils produisent des « effets d’inertie » qui leurs permettent de se déployer au-delà des discours politiques circonstanciellement dominants ; ils sont « producteurs de représentations spécifiques », de catégories et d’unités de mesure établissant des « principes d’équivalence entre les êtres » (Boltanski, Thévenot, 1991) ; enfin « l’instrument induit une problématisation particulière de l’enjeu dans la mesure où il hiérarchise des variables et peut aller jusqu’à induire un système explicatif » (Lascoumes 2004). Autrement dit, la manière dont les objets et les individus sont classés permet d’asseoir un point de vue politique sur la société et l’environnement. Centraliser et mettre à disposition de tous l’information géographique issue de la multiplicité des projets passés et en cours, comme le fait GeoBolivia, relève donc d’une option stratégique dont le postulat implicite est que l’information possède des vertus régulatrices (Raffestin 1981). Par ailleurs, le fait de classer et distribuer cette information en adoptant des normes techniques internationales (normes ISO et Open Geospatial Consortium), des logiciels en « code ouvert » développés par différents acteurs et le fait de permettre la visualisation simultanée de divers jeux de données sur un même « fond de carte », lui-même issu d’un projet collaboratif international, relève d’une stratégie de gouvernementalisation articulant divers niveaux d’échelle : internationale pour la dimension technique, nationale pour la régulation de l’information et locale pour le type d’usages et d’usagers principalement visés.

Echelles et réseaux

  • 10 Les pages web des deux projets illustrent bien leurs différences respectives. Voir: GeOrchestra htt (...)
  • 11 Cette symétrie s’est notamment traduite par une reconnaissance des apports boliviens de la part de (...)
  • 12 Le 27 avril 2013, Fernando Molina, le coordinateur de GeoBolivia à présenté le projet lors de la re (...)

22A l’échelle internationale l’utilisation du fond de carte collaboratif Open Street Map, inscrit d’emblée le portail cartographique de GeoBolivia dans un paradigme commun (Hussy 1998), un système classificatoire partagé par une communauté globale indépendante des ordres institutionnels qui ont jusqu’ici caractérisé la cartographie : expression de pouvoirs militaires, scientifiques ou entrepreneuriaux coloniaux ou impériaux (Wood and Fels 1992, Crampton 2008, Radcliffe 2009). Dans le même ordre d’idées, le choix du framework logiciel GeOrchestra, développé par des régions françaises (Bretagne et Aquitaine, entre autres) n’ayant aucun lien de coopération avec la Bolivie, plutôt que d’autres solutions proposées par des institutions d’aide internationale, tel GeoNode proposé en Bolivie par la Banque Mondiale, illustre une volonté de non dépendance envers ces institutions10. GeoBolivia s’est ainsi inscrit dans un réseau technique et territorial non centralisé, mais surtout décentré par rapport à la Bolivie. Ceci a, de fait, ouvert la voie à une certaine autonomie d’action, mais également au risque d’une dispersion des efforts et une dépendance envers des « experts » dépendant d’institutions distantes et non directement intéressées au succès du projet (les régions françaises), une configuration qui pourrait être assimilée au projectorat. Cependant cette prise de risque a également permis l’établissement d’une relation symétrique avec les institutions développant ces applications11. Par ailleurs, l’usage bolivien de GeOrchestra a impliqué la traduction vers l’espagnol de l’ensemble des applications, ouvrant ainsi la voie à la reprise de cet outil par d’autres acteurs hispanophones et par conséquent la constitution d’un réseau de coopération Sud-Sud d’envergure continentale12.

  • 13 A laquelle a participé activement l’auteur de cet article.
  • 14 Centre de Données sur les Ressources Naturelles de Bolivie. Voir: http://essm.tamu.edu/bolivia/ (28 (...)

23A l’échelle nationale, c’est la volonté d’offrir une vision d’ensemble de l’action publique, de « représenter géographiquement ce qui est en train d’être fait politiquement », et d’offrir un outil articulation entre initiatives, l’information géographique publique et gratuite, qui est primordiale. Il s’est agi à partir de 2006, pour une équipe gouvernementale arrivée au pouvoir à partir d’une position politique radicalement opposée aux gouvernements précédents et donc démunie face à la complexité administrative et aux réseaux technocratiques en place, de récupérer une vision cartographique d’ensemble des ressources, infrastructures, délimitations et projets que l’Etat et les acteurs privés développent sur le territoire. Par ailleurs, la démarche a également rencontré des besoins de géolocalisation de nouveaux grands programmes sociaux comme la Renta Dignidad (rente distribuée à toutes les personnes de plus de soixante ans) qui ont impliqué la mise sur pied de SIG opérationnels voués à déterminer la localisation optimale des points de paiement permettant d’atteindre les populations les plus dispersées. La mise sur pied de ce SIG13, rendue très laborieuse par la dispersion et l’inaccessibilité de l’information géographique, même pour les plus hautes instances de l’État, a suscité une prise de conscience rapide de la nécessité de rassembler un maximum d’information dans une infrastructure informatique disponible en permanence tant pour le pouvoir exécutif que pour le reste du pays. « Il s’agit de passer son temps non plus à rechercher telle ou telle information sur la localisation d’un projet spécifique, mais d’accumuler de manière structurée toute l’information disponible sans savoir à l’avance laquelle sera utile » (entretien avec Nicolas Laguna, responsable des données de la Vice-présidence de l’Etat Plurinational et co-auteur du projet GeoBolivia 07.02.2013). Cette tâche s’est concrétisée en 2012, à travers une prise de contact avec l’ensemble des institutions susceptibles de produire, ou d’avoir produit de l’information géographique au sein de l’État bolivien pour leur demander de la transmettre à la Vice-présidence. GeoBolivia se chargerait de créer les métadonnées et de les publier sur son portail (Flores, 2012). Le point commun entre la majorité des réponses reçues réside dans le fait qu’au sein même des différents ministères, l’information n’était pas mise à disposition des instances dirigeantes par le personnel technique, généralement des consultants dont le salut professionnel réside avant tout dans leur capacité à valoriser l’information générée et non à la partager. Cependant, heureusement pour GeoBolivia, tous les consultants n’ont pas adopté cette stratégie. Certains ont au contraire avaient fait le pari du partage de données, mais hors du contexte institutionnel bolivien. En effet, nombre de ces données refusées ou absentes, telles que celles de l’Institut National de Statistiques ou celles du SUNIT ont été très facilement « récupérées » par GeoBolivia sur une page web, mise sur pied par un chercheur en sciences de l’environnement, Humberto Perotto, sur le site l’Université du Texas, le CDNRB évoqué précédemment14. Ainsi, au sein même de l’État bolivien, la privatisation de l’information publique semble parfois résister aux injonctions politiques, même de haut niveau. Mais, c’est paradoxalement la même dynamique qui a permis la sauvegarde du caractère commun de cette information. En effet, sans l’initiative individuelle, privée et transnationale (mais accessible à tous via Internet), d’un chercheur d’une université privée étasunienne, il est probable qu’il aurait été encore bien plus ardu de récolter l’information publiée aujourd’hui par GeoBolivia.

  • 15 La première implémentation « hors murs » de GeOrchestra s’est réalisée dans le cadre d’un projet du (...)

24Enfin, à l’échelle locale ou dans des domaines thématiques spécifiques, la mise sur pied de « nœuds » thématiques ou territoriaux répliquant et enrichissant la base de données partagée au sein d’institutions spécialisées ou d’entités territoriales de niveau inférieur constitue l’élément central de la stratégie développée par GeoBolivia. Il s’agit de favoriser la connexion mais surtout l’interconnexion des acteurs territoriaux déjà dotés d’IDG locales (tels que la municipalité de La Paz) et d’autre part d’intégrer des projets plus avancés, comme par exemple dans le domaine de l’environnement ou la gestion des risques15.

Un projet « contre-projet » : axes stratégiques de GeoBolivia

  • 16 Pour une vision « en cours de route » de la mise en œuvre de cette stratégie, une présentation géné (...)

25Le projet GeoBolivia est né dans un contexte de crise de la gouvernementalité « par projet », mais il n’a pas échappé à cette logique et il est trop tôt pour savoir s’il n’en sera pas « victime » à son tour. Il a cependant été conçu (par une équipe à laquelle a activement participé l’auteur de cet article) en tant que stratégie visant à sa régulation. La Figure 2 synthétise les principaux partis-pris de GeoBolivia face aux « effets pervers » de l’organisation par projet tels que présentés dans le document de projet initial (Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, 2011)16.

Tableau 1 : Axes stratégiques adoptés par GeoBolivia face aux tendances du « projectorat géographique »

Effets pervers de l’organisation par projet

Stratégies de GeoBolivia

In-soutenabilité financière et technologique des Systèmes d’Information Géographique

Choix de logiciels « libres » n’impliquant pas d’autres coûts que ceux du travail que requiert leur mise en œuvre, un facteur relativement bon marché dans le contexte bolivien.

Dissociation entre source de financement et origine géographique des technologies adoptées.

Adoption de standards internationaux (ISO et Open Geospatial Consortium ) pour les formats de stockage et d’échange de données.

Négociation par la Vice-présidence des coûts de connection à Internet (très élevés en Bolivie) auprès de l’entreprise nationale (publique) de télécommunications.

Offre de services cartographiques gratuits visualisables sur les pages web d’institutions tièrces (API).

Dispersion, discontinuité et hétérogénéité de l’Information Géographique

Classification et récolte proactive d’information selon des critères institutionnels plus que thématiques. Le choix de développer l’IDS au sein de la Vice-présidence, hors et au-dessus de découpages thématiques entre ministères répond à cette nécessité.

Mise sur pied de dispositifs visant à rendre effective la circulation des données au delà des cadres institutionnels (Géoservices).

Mise sur pied d’un portail cartographique à l’échelle nationale permettant de visualiser les données sur un référentiel partagé, le fond de carte Open Street Map issu d’un projet collaboratif mondial. Incitation aux usagers de GeoBolivia à participer à l’amélioration de ce référentiel commun.

Valorisation des producteurs d’information et mise sur pied d’un mécanisme permettant aux institutions productrices de publier sur leur propre page web l’information transmise (API).

Capitalisation de l’information et des savoir-faire par un nombre restreint de consultants

Développement « itératif » consistant à publier systématiquement tout au long des phases de développement du projet l’ensemble des données et des fonctionnalités développées, pour en permettre la critique par les utilisateurs et la réutilisation par des projets similaires.

Obligation faite à l’ensemble de l’équipe de documenter et publier sur une plateforme web en libre accès, l’ensemble de la documentation concernant le montage technique (configurations, manuels, code source).

Synthèse sur la base du document de projet initial de Geobolivia en 2011 (http://geo.gob.bo/​IMG/​pdf/​ide_-_vpep_l_.pdf, consulté le 10.01.2014) et notes de l’auteur.

L’offre de GeoBolivia, ou que reste-t-il du projectorat?

26Si la dimension politico-technique de la mise en œuvre de l’IDG bolivienne a été largement traitée dans la partie précédente, reste à discuter en quoi un tel instrument permet-il de réguler les effets du projectorat dans le domaine de l’information géo-environnementale ? Je prétends qu’une IDG, au-delà de ses fonctions de redistribution de l’information est également un outil de mesure des disparités spatio-temporelles de l’offre informationnelle et par conséquent un instrument de gouvernement de l’information par l’information. Cela pouvant alors s’inscrire dans une logique d’« intelligence territoriale » fondamentale pour le développement territorial (Bozzano 2013). Il s’agit pour moi avant tout de montrer ici comment GeoBolivia permet de récupérer une vision d’ensemble sur l’héritage des nombreux projets générateurs de données géo-environnementales repérés en première partie de cet article et de visualiser temporellement et spatialement les effets de leur « sédimentation » discontinue sur le territoire.

  • 17 Par « échelles opérationnelles » j’entends aptes à servir au positionnement et l’orientation d’acte (...)

27Je propose d’observer le contenu de l’IDG en analysant d’une part thématiquement les données mises en libre accès, puis, élargissant l’échantillon à l’ensemble des métadonnées publiées (malheureusement pour l’instant non classées selon la même typologie), de proposer une « géographie de l’information géographique » (Roche, 2000) qui serait révélatrice de la « géographie du projectorat ». La première partie de l’analyse permettra d’offrir un panorama synthétique de l’offre de données en ligne en mettant en évidence la part de données qualifiées d’ « environnementales » dans l’ensemble de la production de données entre 1992 et 2012. La seconde partie de l’analyse sera l’occasion de proposer une méthode développée par Sylvain Lesage (Lerch, Lesage 2013) permettant de saisir de manière synthétique les disparités spatiales en matière d’information géographique et de proposer une lecture identifiant des zones critiques (Sandoval et al., 2013) pour lesquelles le « projectorat » n’a que très peu produit ou sauvegardé d’information. A contrario, l’analyse nous permettra également de mettre en évidence les zones pour lesquelles l’investissement en matière de relevé d’information à des échelles opérationnelles17 semble avoir été le plus important. Ces résultats seront à mettre dans la perspective et à relativiser à la lumière d’une réflexion encore émergente autour des IDG (Elwood, 2008 ; Nedovic-Budic, Crompvoets and Georgiadou, 2011 ; Rajabifard, Feeney and Williamson, 2003).

Données publiées: tendance à une gouvernementalité moins verte

28Ce sont au total 27 institutions qui avaient remis 252 jeux de données à GeoBolivia en janvier 2013. Une classification opérée par mes soins sur la base des métadonnées des données publiées permet d’établir une lecture chronologique de la part de données environnementales dans l’ensemble de la production de données bolivienne répertoriée par GeoBolivia (Figure 3).

29La proportion de données environnementales a fortement varié dans le temps, sans pour autant que cette distribution ne permette d’identifier une tendance générale. Cependant, l’analyse des périodes de majeure publication de données environnementales publiées fait clairement ressortir la période 1998 et 2002. Celle-ci correspond aux plus grands investissements internationaux dans le domaine de la création d’information géographique en Bolivie. On remarque également que si l’offre de données environnementales a progressivement repris à partir de 2009, en 2012 la part des « autres données », relatives aux infrastructures et à la planification, dépasse elle les volumes des années précédentes. Cette augmentation, initiée à partir du second mandat d’Evo Morales en 2010, offre une première confirmation de l’idée d’une tendance à une gouvernementalisation moins centrée sur la gestion environnementale, sur laquelle nous allons revenir.

Figure 2: Part des données « environnementales » dans l’ensemble des jeux de données par années de publication (nombres absolus)

Figure 2: Part des données « environnementales » dans l’ensemble des jeux de données par années de publication (nombres absolus)

Louca Lerch. Source : base de métadonnées GeoBolivia au 24.01.2013 téléchargeable http://geo.gob.bo/​blog/​IMG/​csv/​catalogo_geobolivia.csv

Réalisation propre sur la base de données préparées par Wilson Huanca et Marissa Castro - GeoBolivia, février 2013

30Cependant ce type d’analyse est à mon sens insuffisant pour comprendre les enjeux relatifs à la complexité et l’hétérogénéité de l’information géographique bolivienne. Pour mieux saisir la dynamique générale de production d’information géographique et les effets de l’organisation « par projet » sur celle-ci, il faut également prendre en compte l’information qui n’a pas forcément pu être mise à disposition sur les serveurs de GeoBolivia mais dont le processus de collecte d’information a permis de répertorier l’existence et l’emprise spatiale.

Analyse temporelle des métadonnées : un projectorat cyclique et non cumulatif

31Pour cette seconde partie de l’analyse, j’ai retenu un échantillon plus large, soit l’ensemble des métadonnées (413 références en janvier 2013) disponibles sur le géo-catalogue de GeoBolivia18. Collectées durant l’année 2012, ces métadonnées renvoient à une variété de sources d’information géographique et pas uniquement aux bases de données à référence spatiale, par exemple des cartes topographiques et atlas en format graphique (PDF, JPG …) disponibles depuis les serveurs d’autres institutions ou sur demande auprès des auteurs. Ce type de documents est souvent la seule trace restante de projets passés ayant produit d’abondantes informations. Nous allons examiner l’ensemble de cet échantillon d’un point de vue temporel, puis spatial.

32D’un point de vue temporel, le graphique (Figure 4) confirme l’hypothèse d’une grande discontinuité du rythme de publication d’information géographique (IG) depuis 1990, du moins ce qu’il en reste de disponible au sein des institutions publiques boliviennes.

Figure 3: Nombre de documents et données géographiques publiés entre 1992 et 2012 répertoriés par GeoBolivia

Figure 3: Nombre de documents et données géographiques publiés entre 1992 et 2012 répertoriés par GeoBolivia

Louca Lerch. Données : GeoBolivia 2012.

  • 19 « C’est le dernier moment pour publier des cartes sur la base de données du précédent recensement q (...)

33Après un « pic » de publications en 1992-93 (probablement lié au recensement de population effectué en 1992), la production chute de manière drastique durant trois ans jusqu’en 1997, date qui correspond aux résultats de nombreux projets démarrés en parallèle durant cette période (ZONISIG, SNID, UDAPE, etc.). Puis la production d’IG se maintient avec un pic précédant le recensement de 200119 et, l’année du recensement passée, un niveau croissant de publication s’installe jusqu’en 2005. A partir de cette année la production d’IG chute drastiquement jusqu’en 2011. Comme indiqué précédemment, cette rupture correspond au premier mandat d’Evo Morales et la « mise sur la touche » des projets de SIG précédemment évoqués, associés par le nouveau pouvoir à des formes de technocratie néolibérale. C’est en quelque sorte l’entrée en crise d’un cycle du « projectorat » qui se reflète dans cette rupture. A l’image d’un cycle de « destruction créatrice » schumpetérien, cette chute de la production d’IG est suivie en 2011 d’une importante reprise de la production à partir de 2011 qu’il est possible, comme pour 1992 et 2001, d’associer à la réalisation de recensements. Mais il est également possible d’interpréter cette discontinuité comme caractéristique du mode néolibéral de production d’information géo-environnementale qui ne permet pas l’établissement de continuités dans l’établissement de principes d’ « équivalence entre les êtres » dans le temps et dans l’espace. La question que pose par conséquent cette analyse est de savoir si, au-delà de 2014 (fin de l’actuel mandat présidentiel), la Bolivie entrera à nouveau dans un cycle de non-actualisation des bases de données récupérées et remises en circulation par GeoBolivia ou si au contraire ce dispositif marque l’émergence d’un processus cumulatif à moyen terme?

Analyse spatiale des métadonnées : géopolitique des disparités d’information géo-environnementale

34D’un point de vue spatial, la Figure 5 montre la répartition des données cumulées dans une grille recouvrant le pays. La classification des données par seuils naturels permet de saisir au mieux les différences de couverture au sein du territoire national.

Figure 4: Répartition spatiale de l’information géographique et répartition de la population

Figure 4: Répartition spatiale de l’information géographique et répartition de la population

Réalisation Louca Lerch sur la base de données traitées par Sylvain Lesage. Données: GeoBolivia 2012 et INE 2001.

35L’inégale répartition de l’information, la discontinuité spatiale et l’hétérogénéité des échelles, très souvent distinctes de celles de la division politico-administrative s’y trouve confirmée. La géographie de l’information spatiale indique son inégale distribution et ses logiques de répartition. La région autour du siège du gouvernement et de l’ensemble des organismes internationaux, La Paz, est sans surprise, la plus cartographiée et « géorenseignée » du pays; suivent les départements de Santa Cruz et Tarija, les plus riches du pays en matière d’hydrocarbures mais aussi, dans le cas de Santa Cruz, de production agro-industrielle; et enfin une partie du bassin amazonien (Pando, Beni) dont la richesse en biodiversité semble avoir motivé de nombreux travaux. En creux, Cochabamba frappe tant sa couverture en information géographique est faible au regard de sa densité de population (cf.: carte miniature figure 5). Les départements d’Oruro et Potosi, situés en haute altitude (3500-4500 m.) et dans un régime climatique quasi désertique semblent également ne pas avoir attiré beaucoup de projets de relevés cartographiques.

36Mais face à cette première lecture, il faut nuancer le propos en revenant sur les « creux » que la carte met en évidence: ils n’expriment pas nécessairement une absence de projets dans le passé mais, dans certains cas simplement une perte (pour l’Etat bolivien) de l’information collectée.

37Par exemple dans le domaine environnemental, il manque beaucoup d’information issue du projet ZONISIG qui, rappelons-le, couvrait (partiellement) le sud de la Bolivie (Potosi, Chuquisaca, Tarija), le nord (Pando) et une partie du département de La Paz. Or, seules les données concernant La Paz ont été transmises par le Ministère de la Planification du Développement à GeoBolivia, alors même qu’il est officiellement propriétaire et dépositaire de l’ensemble de l’héritage du projet. Un constat similaire peut être dressé concernant les projets ALT (bassin du Titicaca) et OTRA BID-Amazonia dont ni les données ni les métadonnées n’ont été transmises à GeoBolivia.

38Autre exemple, dans le domaine de la cartographie de la population, le cas de l’extrême nord du Département de Potosi, une des régions les plus et les mieux cartographiées du pays dans le cadre de projets de coopération (Hirt and Lerch 2013) apparaît pourtant sur les figures 5 et 6 comme un quasi désert cartographique.

39Ces exemples sont, à mon sens, caractéristiques de la manière dont l’organisation « par projet » entraine une concentration spatiale d’information sur certaines zones, mais aussi une déperdition d’information une fois le projet terminé que seule une « métacartographie » telle que celle esquissée ici, permet d’identifier et éventuellement de compenser à l’avenir.

40Reste que mesurer l’accumulation de données géographiques sans les distinguer dans leur niveau d’échelles et leurs sources ne permet que partiellement de saisir les lacunes et concentrations d’information sur le territoire. La figure 6 représente uniquement les ensembles de données et documents répertoriés à des échelles départementales (intermédiaire) ou infra-départementales (locale), ainsi que (en points, équivalents aux centroïdes des rectangles d’emprise) leurs origines institutionnelles.

Figure 5 : Répartition spatiale et sources des données couvrant des échelles infranationales répertoriées par GeoBolivia (1992 – 2012)

Figure 5 : Répartition spatiale et sources des données couvrant des échelles infranationales répertoriées par GeoBolivia (1992 – 2012)

Louca Lerch sur la base de données traitées par Sylvain Lesage. Données : GeoBolivia 2012.

  • 20 Ceci, dans le cadre d’une cartothèque numérique accessible par Internet à l’adresse http://www.lib. (...)

41A ces échelles, la discontinuité des couvertures géographiques disponibles est nettement plus frappante. Parmi les couvertures disponibles, la cartographie militaire apparait largement sur la carte avec une certaine continuité sur des zones géographiques telles que l’Amazonie bolivienne (essentiellement Pando) et les frontières brésiliennes et péruviennes, cependant il ne s’agit pas là de cartes boliviennes. Elles correspondent en effet à une collection de cartographie militaire étasunienne réalisée par la National Imagery and Mapping Agency (NIMA), dans le cadre du programme Latin America, Joint Operations Graphic, récemment partiellement mise à disposition via Internet par l’Université de Texas at Austin20. Mis à part ces couvertures de type topographique et aéronautique non géo-référencées, on trouve également au sud du pays, sur le département de Tarija une grande densité de couvertures plus ou moins superposées. Celles-ci correspondent à une « étude stratégique environnementale » commandée par le Ministère des Hydrocarbures et de l’Énergie. A des échelles intermédiaires on retrouve également les études PLUS Santa-Cruz et ZONISIG, précédemment mentionnées.

42Une analyse plus approfondie de la concentration de relevés de données financés et/ou réalisés par des gouvernements étrangers sur les zones majeures de biodiversité et souvent d’un grand intérêt minier et pétrolier pourrait à mon sens faire l’objet d’une recherche spécifique.

43Contrôle militaire sur les ressources naturelles et exploitation des hydrocarbures semblent, pour l’instant, les deux seuls domaines pour lesquels de l’information à des échelles opérationnelles sont disponibles. Il faut cependant à nouveau nuancer le propos. En effet, en 2012 plusieurs institutions situées hors de ces domaines ont remis des relevés d’infrastructures scolaires, de santé publique, bancaires, routiers, etc. à l’échelle nationale, mais dont le niveau de précision est comparable à une cartographie au 1:25’000, donc parfaitement adapté à un usage dans le domaine de la planification territoriale locale voire à des fins opérationnelles.

44Néanmoins, le constat ne varie pas sur le fond : l’État central ne dispose, de manière organisée, que de très peu de données précises, alors que celles-ci existent en grande quantité dans le cadre d’études d’impacts et de planification territoriale municipale (Condori, 2012) et de cartographie de territoires indigènes. Ce sont les mécanismes de classement et de partage d’information qui font défaut.

Conclusion: un instrument de police ou de polis?

  • 21 La géo-codification consiste en l’attribution de coordonnées géographiques ou de codes alphanumériq (...)

45« Le peuple souverain, par le truchement de la société civile organisée participera à la conception des politiques publiques. La société civile organisée exercera le contrôle social de la gestion publique à tous les niveaux de l’État, entreprises et institutions publiques mixtes et privées qui administrent des fonds publics. (…) » stipule l’article 241 de la Constitution bolivienne (ma traduction). L’IDG GeoBolivia doit dans cet esprit remplir plusieurs fonctions : envers l’Etat, elle doit permettre la mise en réseau et la sauvegarde de nombreux systèmes d’information géographique (SIG) thématiques existants et passés ; envers la population, elle doit permettre l’émergence d’un véritable « contrôle social » de l’activité étatique. GeoBolivia, devrait ainsi offrir la possibilité d’observer à la fois ce qu’il reste en termes d’information géographique après trente ans de néolibéralisme dans les marges du Système-Monde (Wallerstein, 2011) et comment la centralisation, systématisation et distribution de cette information peuvent favoriser l’émergence d’une gouvernance par l’information (Lavoux, 2003) au sein d’un Etat, sous bien des égards, dépassé par l’ampleur de la tâche qu’implique la sortie d’un système néolibéral en crise. La croissante « géo-codification » (Pickles, 2004 ; Rose-Redwood 2006, World Bank Institute, 2013)21 de l’ensemble des bases de données publiques et privées apparait avant tout comme un puissant dispositif de « contrôle social » du « projectorat » et, qui sait, de par la flexibilité des périmètres d’agrégation que les Systèmes d’Information Géographique permettent, peut être le ferment pour l’émergence d’une nouvelle combinatoire entre développement « par projet » et régulation étatique. C’est du moins le pari sous-jacent et paradoxal de l’IDG bolivienne : réguler la gouvernementalité néolibérale avec des outils issus de cette dernière. C’est en définitive le caractère ambivalent de l’analyse proposée par Foucault – à la fois critique de l’Etat moderne et démonstration de la solidité historique et philosophique de ce même Etat – qui est reflété ici. Deux interprétations de la gouvernementalité sont en effet mobilisées : une première en tant que concept critique permettant de comprendre le « projectorat » dans ses fondements stratégiques et idéologiques, soit un chaos apparent destiné à rendre les marges ingouvernables, si ce n’est à distance ; une seconde, qui voit en cette notion une base pour qualifier les tentatives « post-néolibérales » démocratiques de mise sur pied de nouvelles formes de gouvernance de et par l’information.

46L’étude présentée a permis d’établir quelques enseignements qu’il semble utile de rappeler:

Premièrement, le fait qu’avant la mise sur pied de GeoBolivia, vingt ans de « projectorat » dans le domaine de l’information géographique n’ont pas permis la capitalisation des connaissances acquises et que ces connaissances ont été accumulées de manière dispersée, hétérogène et discontinue sur le territoire, souvent par des acteurs non gouvernementaux ou transnationaux (Andolina, Laurie and Radcliffe 2009). De ce processus, une gouvernementalité « par projet », dominée par des acteurs privés et distants, a émergé en Bolivie durant les années 1980-2000.

47Deuxièmement, que la mise sur pied du projet GeoBolivia se veut une contre-mesure à cette situation. L’examen des intentions du projet montre une stratégie fondée sur la mutualisation d’informations et de moyens, de faibles coûts d’opération et l’appui sur des réseaux de développement technologique faiblement centralisés. Plus que de combattre l’organisation « par projet » de l’action publique, GeoBolivia apparaît comme une tentative de régulation de ce mode d’organisation par la mise en réseau des producteurs et consommateurs d’information géo-environnementale. Une approche cohérente avec ce que Boltanski et Chiappello (1999) nomment « le nouvel esprit du capitalisme » dont la régulation serait fondée sur la tension entre circulation de l’information en réseau et regroupement ponctuel d’acteurs autour de projets.

48Troisièmement, l’analyse (meta)cartographique de la localisation des données accumulées par GeoBolivia a permis de confirmer cartographiquement le constat dressé au premier point, mais surtout, démontre l’intérêt d’une IDG en tant qu’outil d’analyse permettant par la suite de prendre des décisions en matière de futures politiques publiques de l’information. La « géographie de l’information géographique » évoquée par Stéphane Roche (2000) dans son ouvrage consacré aux enjeux sociaux des systèmes d’information géographique trouve ici un écho en tant qu’instrument de gouvernement de l’information géographique, de ce que l’on sait et ce que l’on devrait savoir sur le territoire.

49Reste la question de la nature de la gouvernementalité émergente à l’échelle de l’Etat bolivien Cette gouvernementalité par et pour l’information permet-elle à la « société civile organisée » d’exercer le « contrôle social de la gestion publique » comme le stipule la Constitution bolivienne?

  • 22 « Par polis on désigne la cité-État en Grèce antique, c’est-à-dire une communauté de citoyens libre (...)

50L’étude présentée, basée sur une expérience en plein développement, ne permet sans doute pas de répondre de manière définitive à cette question. Il manque en particulier pour cela des informations sur le point de vue et les pratiques des usagers de GeoBolivia, un travail qui reste à réaliser. Cependant, le passage d’une culture de la privatisation « par projet » à celle d’une mutualisation en réseau de l’information à laquelle participe l’IDG bolivienne, va indéniablement dans le sens d’un gouvernement de la population par les instruments, plus que par la contrainte ou la norme. Reste à savoir si ce gouvernement peut également être mené avec la population ou si les instruments de la géo-codification du monde ne relèvent pas uniquement de la police et non de la polis, au sens grec du terme22. C’est en définitive la question de savoir si les IDG peuvent être des outils d’un projet « démocratique participatif » post-néolibéral (Dagnino, Olvera and Panfichi, 2008), d’une intelligence territoriale collective (Bozzano 2013) qui se pose.

51Enfin, l’échelle nationale, adoptée comme échelle fondamentale pour la représentation du territoire, confirme une rupture avec l’organisation « par projet » de l’action publique, dont les financements et lignes générales sont passées d’un gouvernement à distance entre acteurs globaux de la coopération internationale et acteurs locaux sans que l’information ne circule entre ces derniers, à une gouvernance très souvent encore à distance, mais régulée à une échelle intermédiaire (nationale) permettant une mise en réseau des projets et des acteurs.

52Le renforcement de la régulation nationale fait-t-il alors de la gouvernementalité bolivienne une gouvernementalité « post-néolibérale »  ou simplement l’extension du modèle de pouvoir occidental libéral dominant ? Finalement le projet GeoBolivia, n’est-t-il pas lui-même un pur produit du « projectorat » ? En effet, il est difficile d’anticiper sur le succès des intentions de « soutenabilité » financière (et donc d’indépendance envers la coopération internationale) même si les promoteurs de l’initiative ont conscience du risque. Par ailleurs, reste ouvert un débat plus large sur les effets politiques de la mise en ligne d’information géoenvironnementale : l’enthousiasme de la Banque Mondiale pour ce type de démarches pourrait laisser penser qu’en fin de compte elles favorisent avant tout le renforcement des structures dominantes du « consensus de Washington » plus que le renforcement d’une régulation du capitalisme. Instrument de Police, « organisation concrète de la société » (Lascoumes 2004), au service des puissants, ou instrument de la Polis (Cité) entendue comme espace de justification des « économies de la grandeur », de montée en généralité des points du vue et projets des acteurs dans le cadre de controverses, tels que le conceptualisent Boltanski et Thévenot (1991) au sein d’une référentiel partagé : la carte? Ces questions restent ouvertes et doivent être intégrées à un nécessaire débat politique. Mais pour que ce débat puisse être mené sur des bases pertinentes, l’explicitation de faits et de parti-pris stratégiques au sein d’expériences concrètes, à laquelle je me suis livré ici, apparaît indispensable.

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Document annexe

  • Annexe article Louca Lerch (application/pdf – 19k)
    Extrait de l’Inventaire Historique de Systèmes d’Information Géographique développé dans le cadre de GeoBolivia
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Notes

1 « En facilitant le croisement de données hétérogènes non seulement en termes de contenu, mais aussi de source (données formelles et informelles, officielles ou non-officielles, scientifiques ou non-scientifiques par exemple), cette technologie est ambivalente. Elle peut contribuer à exacerber des problèmes ou des conflits déjà existants ou en créer d’autres, mais elle peut aussi bien participer à pointer des conflits potentiels et à créer une plate-forme de partage de l’information pour les désamorcer » écrivent Cristina D’Alessandro-Scarpari Gregory Elmes Daniel Weiner (2008).

2 La Vice-présidence de l’Etat Plurinational de Bolivie dépend directement du Vice-président. Second personnage de l’Etat, il préside l’Assemblée Législative Plurinationale. De ce fait, la Vice-présidence est une instance de lien entre pouvoirs législatif et exécutif. Par ailleurs, de cette instance dépendent entre autres l’Agence pour le Développement de la Société de l’Information en Bolivie (ADSIB) ainsi que la Bibliothèque de l’Assemblée. Durant le mandat du Vice-Président Alvaro Garcia Linera (mathématicien et sociologue de formation), une Unité de Participation citoyenne a été mise sur pied. C’est à partir de cette unité que le Projet GeoBolivia a été formulé. Voir : http://www.vicepresidencia.gob.bo. et http://geo.gob.bo/?Vicepresidente-Alvaro-Garcia (consulté le 13.06.2013).

3 La notion de « gouvernementalité » proposée par Michel Foucault en 1978 est synthétisée par Pierre Lascoumes (2004) comme « un changement radical dans les formes d’exercice du pouvoir par une autorité centralisée, processus qui résulte d’un processus de rationalisation et de technicisation. Cette nouvelle rationalité politique s’appuie sur deux éléments fondamentaux : une série d’appareils spécifiques de gouvernement, et un ensemble de savoirs, plus précisément de systèmes de connaissance. L’ensemble qui articule l’un et l’autre constitue les fondements des dispositifs de sécurité de la police générale. Ces techniques et savoirs s’appliquent à un nouvel ensemble, « la population » pensée comme une totalité de ressources et de besoins ».

4 Les détails (nom complet, fonctions principales, durée, montants approximatifs des financements, etc.) des projets mentionnés sont présentés en Annexe 1.

5 Un colloque tenu du 19 au 21 mars 2012 à La Paz, Zonas Críticas de Gobernanza de la Tierra a escalas múltiples - Pautas metodológicas desde la Geografía y Cartografía, a permis de saisir l’importance de cette thématique auprès de ces acteurs.

6 En effet, les logiciels « piratés » connectés à internet sont facilement détectables par leurs fabricants qui peuvent entamer des poursuites judiciaires.

7 Les coûts estimés des SIG présentés en annexe ont étés déterminés à partir d’entretiens avec des professionnels ayant participé ou suivi des projets qui les ont générés et de documents issus de ces projets. Dans la majorité des cas, il m’a en effet été impossible de distinguer les composants SIG au sein des budgets globaux des projets dans les bases de données officielles, telle la base du Système National du Financement (Sistema Nacional de Financiamiento, SISFIN).

8 L’ « aide liée » consiste à offrir des fonds d’aide au développement en imposant de fait des services ou des produits issus du pays ou la région d’origine des fonds. Ce mécanisme a été dénoncé par la « Déclaration de Paris sur l’efficacité́ de l’aide au développement et programme d’action d’Accra» du 2 mars 2005 sous les auspices de l’OCDE. Le projet ZONISIG est un autre exemple emblématique d’« aide liée », associant financement, exécution (DHV consulting), et (partiellement) options technologiques (logiciel Ilwis) d’origine hollandaise. Une association qui, nous le verrons plus tard, n’a pas facilité la valorisation des résultats du projet.

9 Voir, par exemple, une de ces rares licences « en service » sur une plateforme web sur la page du Système d’Information Territorial de Soutien à la Production - Unidad de Análisis Productivo (2011) Sistema de Información Territorial de Apoyo a la Producción - SITAP. Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural http://www.produccion.gob.bo/sitap/mapas (05.03.2011).

10 Les pages web des deux projets illustrent bien leurs différences respectives. Voir: GeOrchestra http://www.georchestra.org /. GeoNode : http://geonode.org /

11 Cette symétrie s’est notamment traduite par une reconnaissance des apports boliviens de la part de la communauté GeoOrchestra qui a nommé sa version 12.11 « Bolivia ». Voir: http://blog.georchestra.org/post/2012/12/16/geOrchestra-12.11-Bolivia-is-out (13.06.2013)

12 Le 27 avril 2013, Fernando Molina, le coordinateur de GeoBolivia à présenté le projet lors de la rencontre latino-américaine du réseau de concepteurs et utilisateurs de logiciels libres destinés à la géographie (FOSS4G Latino) à Buenos Aires, rencontrant un fort intérêt de la part de plusieurs acteurs institutionnels argentins. Une présentation similaire est prévue lors de l’événement mondial du même réseau à Nottingham (Royaume-Uni) en septembre 2013. En novembre 2014 GeoBolivia a collaboré à la mise sur pied d’une infrastructure de données géographiques au Nicaragua sur la base du framewok GeOrchestra.

13 A laquelle a participé activement l’auteur de cet article.

14 Centre de Données sur les Ressources Naturelles de Bolivie. Voir: http://essm.tamu.edu/bolivia/ (28.05.2013)

15 La première implémentation « hors murs » de GeOrchestra s’est réalisée dans le cadre d’un projet du Ministère de l’Environnement et la Communauté Andine des Nations (CAN) sous le nom de SIBAB (Sistema de Información sobre Biodiversidad de la Amazonia Boliviana soit Système d’information sur la biodiversité de l’Amazonie bolivienne). En mai 2013, le portail est fonctionnel mais encore en « phase de test » selon les responsables du projet. Par ailleurs, trois « nœuds » utilisant des technologies interopérables sont effectivement accessibles depuis le portail GeoBolivia : la municipalité de La Paz, le système national d’information pour la gestion des risques (SINAGER) et l’Université Majeure de San Andrés (Département de La Paz).

16 Pour une vision « en cours de route » de la mise en œuvre de cette stratégie, une présentation générale de l’avancée du projet en décembre 2012 est disponible en ligne http://geo.gob.bo/IMG/pdf/presentacion_geobolia_4version.pdf (21.02.2013)

17 Par « échelles opérationnelles » j’entends aptes à servir au positionnement et l’orientation d’acteurs sur le terrain et à la formulation spatiale de projets d‘infrastructures nécessitant un niveau de précision cartographique inférieur à 1:100’0000.

18 http://geo.gob.bo/geonetwork/srv/es/main.home

19 « C’est le dernier moment pour publier des cartes sur la base de données du précédent recensement qui après ne serviront plus à rien», telle est en gros l‘explication donnée par un géographe-consultant de haut niveau consulté à ce sujet sous couvert d’annonymat.

20 Ceci, dans le cadre d’une cartothèque numérique accessible par Internet à l’adresse http://www.lib.utexas.edu/maps/jog/latin_america/. L’examen d’une carte d’index démontre que la Bolivie a été quasiment entièrement couverte par ce programme de relevé cartographique alors que ses voisins ne l’ont été que très partiellement.

21 La géo-codification consiste en l’attribution de coordonnées géographiques ou de codes alphanumériques (adresses, codes postaux) à une information qui n’en avait pas. Dans le domaine du développement, la Banque Mondiale a initié depuis plusieurs années d’importants efforts de géo-codification de ses investissements (30’0000 projets dans 143 pays, notamment en Bolivie). Voir le portail (consulté le 01.03.2013). En Bolivie, cette initiative est en cours d’être étendue à l’ensemble des bailleurs de fonds internationaux dans le cadre d’un programme pilote http://www.openaidmap.org. Mais cette géo-codification se mène également au sein de l’Etat bolivien avec un nombre croissant de relevés d’infrastructures et de projets, comme par exemple ceux du programme « Evo cumple » financé par le Vénézuela jusqu’en 2010 puis la Bolivie, mené notamment par l’actuel coordinateur de GeoBolivia, Fernando Raul Molina.

22 « Par polis on désigne la cité-État en Grèce antique, c’est-à-dire une communauté de citoyens libres et autonomes ». Contributeurs à Wikipedia, ‘Polis’, Wikipédia, l’encyclopédie libre, 18 février 2013, <http://fr.wikipedia.org/w/index.php?title=Polis&oldid=88972423> (01.03.2013).

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Succession des projets de systèmes d’information géo-environnemetale en Bolivie, 1980-2012
URL http://netcom.revues.org/docannexe/image/1274/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 668k
Titre Figure 2: Part des données « environnementales » dans l’ensemble des jeux de données par années de publication (nombres absolus)
Légende Louca Lerch. Source : base de métadonnées GeoBolivia au 24.01.2013 téléchargeable http://geo.gob.bo/​blog/​IMG/​csv/​catalogo_geobolivia.csv
Crédits Réalisation propre sur la base de données préparées par Wilson Huanca et Marissa Castro - GeoBolivia, février 2013
URL http://netcom.revues.org/docannexe/image/1274/img-2.png
Fichier image/png, 23k
Titre Figure 3: Nombre de documents et données géographiques publiés entre 1992 et 2012 répertoriés par GeoBolivia
Crédits Louca Lerch. Données : GeoBolivia 2012.
URL http://netcom.revues.org/docannexe/image/1274/img-3.png
Fichier image/png, 34k
Titre Figure 4: Répartition spatiale de l’information géographique et répartition de la population
Crédits Réalisation Louca Lerch sur la base de données traitées par Sylvain Lesage. Données: GeoBolivia 2012 et INE 2001.
URL http://netcom.revues.org/docannexe/image/1274/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 296k
Titre Figure 5 : Répartition spatiale et sources des données couvrant des échelles infranationales répertoriées par GeoBolivia (1992 – 2012)
Crédits Louca Lerch sur la base de données traitées par Sylvain Lesage. Données : GeoBolivia 2012.
URL http://netcom.revues.org/docannexe/image/1274/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 531k
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Pour citer cet article

Référence papier

Louca Lerch, « Logiques de projet et régulation publique de l’information géographique », Netcom, 27-1/2 | 2013, 88-119.

Référence électronique

Louca Lerch, « Logiques de projet et régulation publique de l’information géographique », Netcom [En ligne], 27-1/2 | 2013, mis en ligne le 11 juin 2014, consulté le 29 mai 2017. URL : http://netcom.revues.org/1274 ; DOI : 10.4000/netcom.1274

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Auteur

Louca Lerch

Doctorant et assistant au Département de Géographie et Environnement de la Faculté des Sciences Economiques et Sociales de l’Université de Genève. Louca.lerch@unige.ch et llerch22@yahoo.com

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